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doi.org/10.17141/urvio.36.2023.5888
Iniciativa Conjunta México y Estados Unidos: pandemia de COVID-19 y
frontera segura
United States-Mexico Joint Initiative: COVID-19 Pandemic and Secure
Border
Iniciativa Conjunta Estados Unidos-México, Pandemia de COVID-19,
Fronteira Segura
José-María Ramos-García
1
Recibido: 8 de enero de 2023
Aceptado: 1 de abril de 2023
Publicado: 31 de mayo de 2023
Resumen
En este artículo se analiza y compara la Iniciativa Conjunta México y Estados Unidos para
Combatir la Pandemia de COVID-19, con respecto al Plan de América del Norte para la
Influenza Animal y Pandémica, y su aporte para promover una frontera segura en el contexto
de la pospandemia, con base en un enfoque de gobernanza. La metodología se fundamenta
en un análisis de la Iniciativa Conjunta y del Plan, al igual que de las órdenes emitidas bajo
las secciones 362 y 365 de la Ley de Servicio de Salud Pública del gobierno de Estados
Unidos. Además, se analiza un modelo de gobernanza para promover una mejor gestión
transfronteriza de la pandemia, hacia una frontera segura. Entre las conclusiones, se plantean
las siguientes: el Plan consideró una gobernanza eficaz, que contribuyó a reducir la pandemia
H1N1, lo cual no sucedió con la Iniciativa Conjunta, en el caso de la pandemia COVID-19.
Aunque se cerró la frontera estadounidense a los residentes mexicanos con visa de Estados
Unidos durante 18 meses (20 de marzo de 2020 a 7 de noviembre de 2021), con un criterio
de seguridad nacional, no disminuyeron los contagios y fallecimientos en la frontera México-
Estados Unidos, a causa de un déficit de gobernanza.
Palabras clave: cooperación internacional; frontera; gobernanza de internet; migración;
pandemia
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El Colegio de la Frontera Norte, A. C., México, ramosjm@colef.mx, orcid.org/0000-0001-6440-6470
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Abstract
From a governance approach, this article analyzes and compares the United States-Mexico
Joint Initiative to Combat the COVID-19 Pandemic, with respect to the North American Plan
for Animal and Pandemic Influenza, and its contribution to promoting a secure border in the
context of post-pandemic. The methodology is based on an analysis of the Joint Initiative and
the North American Plan for Animal and Pandemic Influenza, as well as the orders issued
under sections 362 and 365 of the United States government's Public Health Service Act. In
addition, a governance model to promote better cross-border management of the pandemic
toward a secure border is analyzed. Among the conclusions, the following are stated: the Plan
considered effective governance that had an impact on the reduction of the H1N1 pandemic,
which did not happen with the Joint Initiative in the case of the COVID-19 pandemic.
Although the US border was closed to Mexican residents with a United States visa, for 18
months (March 20, 2020 to November 7, 2021), with a national security criterion, the number
of infections and deaths on the United States-Mexico border did not decrease, due to a
governance deficit.
Keywords: border; international cooperation; internet governance; migration; pandemic
Resumo
Este artigo analisa e compara a Iniciativa Conjunta Estados Unidos-México para Combater
a Pandemia de COVID-19, no que diz respeito ao Plano Norte-Americano de Influenza
Animal e Pandêmica, e sua contribuição para a promoção de uma fronteira segura no contexto
da pós-pandemia, com base em uma abordagem de governança. A metodologia baseia-se na
análise da Iniciativa Conjunta e do Plano, bem como nas ordens emitidas sob as seções 362
e 365 da Lei do Serviço de Saúde Pública do Governo dos Estados Unidos. Além disso, é
analisado um modelo de governação para promover uma melhor gestão transfronteiriça da
pandemia, rumo a uma fronteira segura. Entre as conclusões, propõem-se: o Plano considerou
uma governança efetiva, que contribuiu para a redução da pandemia de H1N1, o que não
ocorreu com a Iniciativa Conjunta, no caso da pandemia de COVID-19. Embora a fronteira
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com os EUA tenha sido fechada para residentes mexicanos com vistos americanos por 18
meses (20 de março de 2020 a 7 de novembro de 2021), com base em critérios de segurança
nacional, as infecções e mortes na fronteira México-México não diminuíram. de um déficit
de governança.
Palavras-chave: cooperação internacional; fronteira; governança da internet; migração;
pandemia
Introducción
Con un enfoque de gobernanza, en el presente artículo se examina la Iniciativa Conjunta
México y Estados Unidos para Combatir la Pandemia de COVID-19, con respecto al Plan de
América del Norte para la Influenza Animal y Pandémica, y su aporte para promover una
frontera segura en el contexto de la pospandemia.
Una política de frontera segura se asocia con una eficaz gobernanza de la cooperación
transfronteriza de la pandemia, que fortalezca las cadenas de valor, aumentando la seguridad
sanitaria de los cruces fronterizos (autos, personas y mercancías) y manteniendo la
competitividad y el bienestar. Un antecedente de tal política se reflejó en la visión planteada
por la Alianza para la Seguridad y la Prosperidad en América del Norte (2005), que promovió
la seguridad, la prosperidad económica y la cooperación en la región de América del Norte,
el comercio y la competitividad. La política de frontera segura adquirió relevancia para los
gobiernos subnacionales debido a los efectos generados por la pandemia y a la globalización
(Agranoff 2018). De ahí la importancia de gestionar marcos multidimensionales, multinivel
y multiactor en las fronteras, que consideren la complejidad de los problemas
socioeconómicos, las enfermedades, el cambio climático, la migración y la inseguridad.
Estos efectos han puesto de relieve el rol de las fronteras nacionales en los procesos de
interacción global y binacional, que impulsan una mejor planificación en las ciudades-región.
La política de frontera segura se fundamenta en la planificación de la salud en las fronteras,
y en la gestión de las vulnerabilidades que pueden reducir las cadenas de valor
multidimensional.
El análisis se centrará en la frontera México-Estados Unidos, y en la implementación
de la Iniciativa Conjunta México y Estados Unidos para Combatir la Pandemia de COVID-
19 (SRE 2020). Esta adoptó un criterio de seguridad nacional, con el cual se justificó el cierre
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de la frontera terrestre de Estados Unidos al cruce de mexicanos con visa, por un lapso de 18
meses (21 de marzo de 2020 al 7 de noviembre de 2021). Se trata de un hecho histórico, que
no había ocurrido en los 200 años de relaciones diplomáticas México-Estados Unidos.
El argumento planteado es que la ausencia de una eficaz gobernanza y el criterio de
seguridad nacional a través de la Iniciativa Conjunta, gestionada mediante el Título 42,
establecido por el gobierno estadounidense, coadyuvó al cierre de la frontera de Estados
Unidos a los residentes mexicanos, lo cual limitó la cooperación y planificación
transfronteriza, y el avance hacia una frontera segura. Esas medidas restrictivas no
disminuyeron los contagios y fallecimientos en la frontera (Mallapaty 2020); al contrario,
aumentaron la incidencia del virus en ambos lados, por la ausencia de una eficaz política de
cooperación y planificación transfronteriza en materia de salud (Filosa, Botello-Mares y
Goodman-Meza 2022). Ello, pese a las experiencias previas de cooperación binacional.
En la dimensión económica, la frontera norte mexicana se vio beneficiada porque se
mantuvieron los cruces “no esenciales” provenientes de Estados Unidos (turistas
estadounidenses y de origen mexicano), y los transmigrantes laborales. En cambio, la frontera
sur estadounidense se vio perjudicada por una menor afluencia de consumidores fronterizos
mexicanos (Rodríguez 2020).
La metodología se basa en la evaluación de la Iniciativa Conjunta, que se contrastará
con el papel y los logros del Plan de América del Norte para la Influenza Animal y Pandémica
(NAPAPI, por sus siglas en inglés), implementado para gestionar la pandemia H1N1 (de
2009) en la región de América del Norte. El Plan se puede considerar un modelo eficaz de
gobernanza multinivel de seguridad sanitaria, que promovió una frontera segura. Esto no
sucedió con la pandemia de COVID-19, a causa del criterio de seguridad nacional establecido
por la pasada administración del presidente Trump y por el actual presidente Biden
(USDHHS 2020; 2021). El análisis se plantea desde un enfoque de la gobernanza (Falcao y
Marini 2010), considerando las dimensiones de seguridad multidimensional, sanidad,
cooperación y planificación de fronteras.
Marco conceptual: gobernanza, capacidades y cooperación transfronteriza
La gobernanza se analiza desde una perspectiva de creación de resultados (Falcao y Marini
2010), de valor público (Moore 2011), y en contextos de globalización (Agranoff 2018). Es
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decir, a partir de la capacidad de promover una cooperación transfronteriza eficaz, basada en
protocolos previstos en el Plan de América del Norte para la Influenza Animal y Pandémica
(NAPAPI 2012). Estos se actualizarán de acuerdo con lo previsto por el Diálogo Económico
de Alto Nivel y la Cumbre de Líderes de América del Norte, con la finalidad de reducir los
contagios y fallecimientos en el futuro inmediato, sin limitar las cadenas de valor asociadas
a la agilización de los cruces fronterizos (autos, personas y comercio) en la región. Debido a
su carácter multidimensional, multinivel y multiactor, la gobernanza tiene la capacidad
conceptual y metodológica de generar valor en la formulación y la viabilidad de las políticas
de salud. (Greer, Wismar y Figueras 2016). La pandemia tuvo impactos en las políticas
internas de las naciones y repercutió en los gobiernos subnacionales en el contexto de las
fronteras.
La globalización ha implicado que los gobiernos locales y regionales traten de incidir
en los procesos de integración comercial bilateral, especialmente cuando estos afectan los
procesos de competitividad y bienestar. Ello condiciona su gestión cuando la idea es
promover un valor público, en correspondencia con los niveles de desarrollo. Muchos
gobiernos subnacionales han buscado formas de participación activa en la arena binacional
y transfronteriza, al tomar parte en redes transnacionales y aprovechar las oportunidades
económicas, en especial, cuando existen restricciones que condicionan el desarrollo de las
cadenas de valor global. (Agranoff 2018).
La gobernanza orientada por el Estado, el gobierno y la administración tiene el reto
de generar valor público (Moore 2011), con base en sus principales elementos de gestión:
visión multidimensional (fronteras, seguridad, comercio, salud, derechos, migración, etc.),
agenda estratégica, liderazgo proactivo, coordinación multinivel y multiactor, incentivos,
planificación, implementación transversal, monitoreo y evaluación (Falcao y Marini 2011).
Desde la perspectiva gubernamental, la gobernanza promueve la viabilidad del
sistema de gestión mediante una evaluación previa de su pertinencia, potencialidades e
impacto social. Este ejercicio metodológico inicial evita o reduce las limitaciones a la
creación de un valor público, en especial, al promover una planificación eficaz. En la
presupuestación, se plantea que la viabilidad financiera de la generación del valor a través
del gasto público priorice el impacto social. En la implementación multidimensional y
transversal, se pretende que genere distintos valores, según las distintas demandas,
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interdependientes en términos sociales, y en correspondencia con los procesos de
globalización (Agranoff 2018). En el monitoreo se identifican los ajustes de las fases de las
políticas para crear valor mientras se genera información. En la evaluación de las políticas,
se constata la pertinencia, la eficacia y la eficiencia del valor público previsto originalmente
en la visión multidimensional asociada a distintas demandas sociales. El desafío conceptual,
metodológico y de incidencia de este proceso de políticas es gestionar la viabilidad
institucional, financiera, normativa, política, social y cultural de los procesos, así como las
fases de las políticas. Una segunda noción de la gobernanza está relacionada con el proceso
directivo que abarca la definición de diversos consensos asociados con la agenda
multidimensional, multinivel y multiactor, dentro de un proceso plural, participativo y
democrático.
La interdependencia conceptual entre la gobernanza institucional y la democrática
fundamenta la legitimidad institucional y la política, y si es eficaz y viable promueve un
desempeño que crea el valor social (Moore 2011). La relación entre gobernanza, gestión y
valor conlleva atender con pertinencia las distintas necesidades sociales de bienes y servicios.
Tal interacción en términos de conceptos y de políticas incide en las definiciones estratégicas
del corto, mediano y largo plazo en procesos de cooperación transfronteriza orientados a
promover la gobernanza de la salud como valor social, público y global (Greer, Wismar y
Figueras 2016).
La pandemia de COVID-19 generó una crisis de gobernanza global que ha impactado
en los gobiernos subnacionales (Agranoff 2018), debido a la deficiente gestión de la
interdependencia de las políticas. Los efectos de la pandemia y la escasez de recursos en un
ámbito multinivel, marginaron las prioridades compartidas en la mayoría de los territorios,
incluida la frontera México-Estados Unidos, por anteponer el criterio de seguridad nacional
a los antecedentes de colaboración transfronteriza en materia de salud (Glass et al. 2022). La
gestión de la pandemia del COVID-19 requirió de una coordinación y colaboración
multinivel y multiactor efectivas, pero al se complicó debido a la problemática
multidimensional generada: problemas de salud, sociales, culturales, laborales, ambientales,
de fronteras, así como las asimetrías binacionales. La gobernanza y la gestión de estos
asuntos requieren fortalecer las capacidades institucionales con una visión estratégica y
resiliente para promover colaboraciones transfronterizas pospandemia.
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Debido al criterio de seguridad nacional establecido por el gobierno del presidente
Donald Trump, a partir de marzo de 2020, en particular, el Título 42 –-expulsión de personas
en situación irregular por razones de riesgos para la salud - se marginaron las ventajas y las
oportunidades de promover una gobernanza transfronteriza en materia de cooperación
sanitaria en el contexto del COVID-19. La gestión deficiente de la pandemia fue una de las
causantes de la no reelección del presidente Trump. Esta gobernanza implicaba el incentivo
a la coordinación transfronteriza y binacional, en lo referente a las políticas, los programas y
los recursos destinados a gestionar la situación del contagio y los riesgos de la pandemia del
COVID-19 (Glass et. al 2022). La gobernanza es fundamental en un marco multinivel y
multiactor, debido a la creciente movilidad de personas, bienes y servicios. Está marcada
movilidad implicó una alta incidencia de la enfermedad y un elevado número de
fallecimientos. Por ello la necesidad de gestionar una respuesta concertada para enfrentar
estos desafíos de salud (Greer, Wismar y Figueras 2016). La pandemia reflejó que las
enfermedades infecciosas no reconocen fronteras, y que la cooperación internacional es
esencial para su control (Filosa, Botello-Mares y Goodman-Meza 2022). La región fronteriza
entre México y Estados Unidos es una de las más relevantes por su movilidad, regular e
irregular, y por las cadenas de valor que representan las personas, la circulación automotriz
y el comercio. Ello aumentó el riesgo de exposición a la enfermedad, y la necesidad de una
respuesta coordinada en los gobiernos subnacionales en el marco de la globalización
(Agranoff 2018).
Uno de los principales desafíos para la gobernanza transfronteriza durante la
pandemia de COVID-19 fue la necesidad de coordinar políticas y programas (Greer, Wismar
y Figueras 2016) entre dos naciones independientes, con diferentes sistemas de atención
médica y capacidades institucionales, pero con similares cifras de contagios y fallecimientos.
La historia de los mecanismos transfronterizos en salud refleja la coordinación para la
vacunación contra la polio, el sarampión y el VIH (Glass et. al 2022). Sin embargo, tales
aprendizajes se marginaron por causa del criterio de seguridad nacional establecido por el ex
presidente Trump. Ello se tradujo en la suspensión de viajes no esenciales, con la finalidad
de reducir la propagación del virus. Sin embargo, esto solo sucedió del lado mexicano, debido
a las asimetrías binacionales. Por tanto, a pesar del cierre y de la vacunación no hubo una
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reducción sustancial de la propagación del virus (Filosa, Botello-Mares y Goodman-Meza
2022).
El COVID-19 dejó lecciones que implican mejorar la gobernanza multidimensional,
multinivel y multiactor de la pandemia. Ello incluye la urgencia de enfocarse en las
necesidades locales y regionales transfronterizas, así como en los contextos asimétricos
causados por los niveles desiguales de desarrollo en México y Estados Unidos, a partir de
una eficaz coordinación estratégica de las políticas y los recursos en distintas dimensiones y
con diferentes actores.
La vinculación entre gobernanza, gestión, políticas y resiliencia muestra una mayor
eficacia contra las crisis sanitarias presentes y futuras, al promover modelos preventivos
integrados en ecosistemas de innovación. Ello aumenta la capacidad de investigación, al igual
que la integración de nuevas tecnologías, médicas y digitales, en la prestación de los servicios
de salud ante las variaciones del virus.
Plan de América del Norte contra la Influenza Animal y Pandémica (NAPAPI)
Este Plan es considerado un ejemplo de una política de gobernanza regional eficaz, con una
gestión multidimensional, multinivel y multiactor, en un marco de incipiente globalización
(Agranoff 2022). El Plan promovió la coordinación de diferentes políticas en América del
Norte para gestionar y evitar pandemias, como la de COVID-19 (Avery 2010). Se creó en
2007 y se actualizó en 2012, después de la pandemia de H1N1 (Rudman y Wood 2020). Esta
pandemia, en 2009, generó graves amenazas a la salud pública en América del Norte, por lo
que Canadá, Estados Unidos y México diseñaron medidas institucionales que facilitaran la
cooperación para enfrentar los casos (Rudman y Wood 2020). Otros antecedentes relevantes
de cooperación binacional, en materia de crisis sanitaria, se remontan hasta el SARS 2002-
2004.
La pandemia de H1N1 fue la primera Emergencia de Salud Pública de Importancia
Internacional (ESPII), declarada así en virtud del Reglamento Sanitario Internacional (RSI)
de 2005, y fue, luego de más de 40 años, la primera pandemia de influenza en entrar a Canadá,
Estados Unidos y México.
El “Plan” está considerado una respuesta de salud pública y animal eficaz (Avery
2010; Rudman y Wood 2020; Martínez 2016) por las siguientes razones: la notificación
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temprana, la vigilancia, la investigación conjunta de brotes, la epidemiología, las prácticas
de laboratorio, las contramedidas, el intercambio de personal y las medidas de salud pública
(NAPAPI 2012). La prioridad del “Plan” fue evitar interferencias innecesarias con los viajes
y el comercio internacionales, en particular, las cadenas de valor.
Entre los estudios que destacan sus logros e impacto se pueden mencionar los de
Rudman y Wood (2020), Avery (2010); y Martínez (2016). Estos autores señalan que el Plan
tuvo varios resultados positivos, entre los que destacan la mejora de la vigilancia
epidemiológica y la cooperación binacional, multinivel y multiactor para el intercambio de
información y de recursos. Entre los desafíos se pueden identificar la falta de una estrategia
a largo plazo para monitorear los riesgos y las amenazas transfronterizos. Como
consecuencia, en 2020 se presentó la pandemia de COVID-19-.
Tal situación no se repitió durante la pandemia de COVID-19, debido a la decisión del
Centro para el Control y la Prevención de Enfermedades (CDC por sus siglas en inglés) de
recomendar el cierre de las fronteras (USDHHS 2020; 2021), con el argumento de la
seguridad nacional. Ello impidió el acceso a Estados Unidos a los residentes mexicanos
fronterizos con visa de ese país –considerados cruces no esenciales–, por los riesgos de
contagio que representaban dichos flujos, a pesar de las experiencias previas de colaboración
transfronteriza en materia de salud, que datan de hace 20 años (Glass et. al 2022). En cambio,
continuaron cruzando hacia México, y sin ningún control epidemiológico, los turistas
estadounidenses, los transmigrantes laborales, los solicitantes de asilo y los migrantes
irregulares deportados desde Estados Unidos.
El Plan de América del Norte contra la Influenza Animal y Pandémica proporciona
un marco de políticas destinadas a gestionar la colaboración multidimensional sanitaria
trilateral con la siguiente finalidad:
• Detectar, monitorear y controlar los brotes de influenza e intentar limitar la
transmisión entre animales y humanos, así como la transmisión de persona a
persona, bajo una gobernanza y gestión multidimensional, multinivel y multiactor.
• Mejorar la prevención, la preparación, la agilidad y brindar una respuesta rápida a
las emergencias sanitarias en los próximos años.
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• Constituir una plataforma flexible e intersectorial que permita gestionar la
respuesta regional y transfronteriza hacia distintas amenazas a la seguridad
sanitaria, incluidas la influenza y las distintas variaciones del COVID-19.
• Definir un marco institucional para gestionar y generar consensos sobre una
noción común de seguridad sanitaria y, con ello, conciliar las perspectivas de
seguridad nacional y frontera segura.
En resumen, el “Plan” es un marco eficaz para promover la gobernanza, la gestión y las
políticas de seguridad con enfoques de salud regionales, integrales e intersectoriales, que
tengan en cuenta el aporte de los sectores de la salud, la agricultura, la seguridad y de asuntos
exteriores para proteger, controlar y brindar una respuesta de salud pública a la influenza
animal y pandémica en el América del Norte. En el marco de la X Cumbre de Líderes de
América del Norte, efectuada en ciudad de México (enero 2023) los presidentes Andrés
Manuel López Obrador, de México y Joseph R. Biden, de Estados Unidos, además del primer
ministro Justin Trudeau, de Canadá acordaron promover la cooperación sanitaria trilateral
para actualizar el “Plan”, con la finalidad de fortalecer la prevención, la preparación y la
agilidad en la respuesta a las emergencias sanitarias en la región.
Iniciativa Conjunta de México y Estados Unidos para combatir la pandemia de
COVID-19 y la Orden bajo las Secciones 362 y 365 de la Ley de Servicios de Salud
Pública
La Iniciativa Conjunta, de marzo de 2020, fortalece la política de seguridad fronteriza de
Estados Unidos porque plantea un modelo de cierre parcial de fronteras. Ello refuerza la
noción de seguridad nacional promovida por la dependencia responsable de la política de
salud que plantea el Centros para el Control y Prevención de Enfermedades. Este Centro es
un componente del Departamento de Salud y Servicios Humanos (HHS), el cual dio a
conocer la emisión de una Orden en virtud de las Secciones 362 y 365 de la Ley del Servicio
de Salud Pública que suspende la introducción de ciertas personas de países donde existe un
brote de una enfermedad transmisible (USDHHS 2020). La Orden fue emitida el 20 de marzo
de 2020. Con este criterio de exclusión se marginaba la cooperación transfronteriza y
binacional que se planteó en el Plan de América del Norte contra la Influenza Animal y
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Pandémica (NAPAPI 2012), con el siguiente argumento: “El peligro para la salud pública
que resulta de la introducción de tales personas en entornos congregados, en o cerca de las
fronteras, es la piedra de toque de esta orden.” (CDC 2023).
Aunque la Iniciativa Conjunta parte del principio de que “La sólida relación y estrecha
cooperación entre México y Estados Unidos nos ha permitido mantener una zona fronteriza
productiva”, este fue insuficiente para gestionar la política de cooperación transfronteriza en
la reducción de la pandemia, algo que sí sucedió con la iniciativa del Plan (Avery 2010).
El gobierno estadounidense hace un énfasis particular “Los riesgos de la inacción para
la salud pública son severos. Incluyen la transmisión y propagación de COVID-19 al personal
de Servicio de Aduanas y Protección Fronteriza (CBP por sus siglas en inglés), y mayor
transmisión y propagación de COVID-19 en el interior” (CDC 2023). Es evidente que este
criterio singular de seguridad sanitaria partió desde la perspectiva estadounidense y marginó
la cooperación con México, A pesar de las cadenas de valor asociadas a los transmigrantes
laborales, cerca de 250 mil cruces por día de transmigrantes laborales en la frontera México-
Estados Unidos. Este marco de movilidad laboral regular implicaría promover una gestión
epidemiológica eficaz de tal cruce, al igual que el de los turistas estadounidenses y los de
origen mexicano, que si bien eran no esenciales, siguieron hacia las ciudades fronterizas
mexicanas. Ello generó un crecimiento económico del sector comercial mexicano, pero
provocó la propagación de la pandemia (Rodríguez 2020).
Existen diferencias entre la Iniciativa Conjunta y la Orden dentro de las Secciones
362 y 365 de la Ley de Servicios de Salud Pública (USDHHS, 2020 y 2021). La Iniciativa
Conjunta es la estrategia para abordar la pandemia de COVID-19 en la frontera con México.
En cambio, la Orden dentro de las Secciones 362 y 365 permite a los CDC suspender la
entrada a los Estados Unidos de personas que provienen de ciertos países, con el objetivo de
prevenir la propagación de enfermedades contagiosas, y establece protocolos para su
detención.
La Iniciativa Conjunta COVID-19 se enfoca en la cooperación bilateral fronteriza
para abordar la pandemia de COVID-19, mientras que la Orden dentro de las Secciones 362
y 365 es una medida implementada por los CDC de Estados Unidos para prevenir la
propagación de enfermedades contagiosas en el contexto de la pandemia de COVID-19. En
ambas se reconoce la relevancia de la pandemia en las comunidades fronterizas, mientras se
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menciona la importancia de los flujos migratorios, en especial los de tipo irregular, y su
impacto negativo en la propagación del virus. Además, la Iniciativa Conjunta plantea un
enfoque de cooperación que en la Orden no existe. En esta no se proponen mecanismos de
cooperación, a pesar de compartir una frontera con niveles altos de contagios y fallecimientos
(Filosa, Botello-Mares y Goodman-Meza 2022).
La Iniciativa Conjunta pudo haber planteado un modelo similar al Plan de América
del Norte contra la Influenza Animal y Pandémica, que pudo haber reducido la vulnerabilidad
de contagios del COVID-19, de acuerdo con las recomendaciones de la Organización
Panamericana de Salud (OPS), a partir de un protocolo sanitario básico en los cruces y de
una cooperación y coordinación eficaces en materia de sanidad binacional. Estas medidas,
en su conjunto, hubieran redundado en un menor cierre de la frontera para los residentes
fronterizos mexicanos con visa de turismo de Estados Unidos y, con ello, en menos efectos
económicos negativos para la economía local y transfronteriza.
Aprendizajes extraídos de la gestión del Plan de América del Norte y la Iniciativa
Conjunta del COVID-19
El Plan y la Iniciativa Conjunta son dos mecanismos de cooperación sanitaria entre México
y Estados Unidos, con objetivos y alcances diferentes, pero con la posibilidad de adaptarse a
un modelo de gobernanza. El Plan es un mecanismo trilateral entre México, Estados Unidos
y Canadá encaminado a coordinar esfuerzos y recursos para la prevención y el control de la
pandemia de influenza H1N1, de 2009 a 2012. Su objetivo principal era establecer un marco
de cooperación para compartir información, recursos y tecnología entre los tres países, a fin
de reducir la transmisión de la enfermedad y mitigar sus efectos, con base en una estrategia
multidimensional, multinivel y multiactor (ver tabla 1). La iniciativa logró sus propósitos con
base en el modelo de gobernanza, gestión y políticas multidimensional y multinivel (ver
tabla1).
Tabla 1. Gobernanza transfronteriza de la pandemia. Plan de América del Norte contra la
H1N1 vs Iniciativa Conjunta COVID-19
Plan de América del Norte H1N1
Iniciativa Conjunta COVID-19
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Diagnóstico estratégico, multidimensional
(salud, social, demográfico y ambiental)
Diagnóstico parcial
Estrategias multidimensionales y transversales
Estrategias limitadas
Dirección con consensos transfronterizos
Dirección reactiva y no bilateral
Eficaz cooperación multidimensional y
transfronteriza
Cooperación transfronteriza ausente
Coordinación multinivel, multiactor y
transfronterizas
Coordinación limitada
Planificación estratégica multidimensional
Ausencia de planificación
Evaluación de impactos fronterizo,
transfronterizos y multidimensional
Limitada evaluación de impactos
Fuente: elaboración propia.
La Iniciativa Conjunta, por su parte, es una respuesta sanitaria a la pandemia de COVID-19.
El objetivo principal es coordinar esfuerzos en la prevención, la detección, el tratamiento y
el control de la enfermedad. El problema estuvo en que tales objetivos no se concretizaron,
y la coordinación y la planificación se limitaron a un intercambio de información entre los
actores transfronterizos (ver tabla 1). Es de destacar que, a pesar del cierre de la frontera
estadounidense para los mexicanos con visa de Estados Unidos y los avances de la
vacunación, los niveles de contagio y de fallecimientos no se erradicaron ni disminuyeron,
lo que se evidenció, de manera sustancial, en el lado estadounidense (Filosa, Botello-Mares
y Goodman-Meza 2022).
¿Qué aprendizajes deja la gestión del “Plan” en comparación con la “Iniciativa
Conjunta” en la frontera México-Estados Unidos?:
• Un modelo de gobernanza con gestión (visión, estrategias, coordinación,
planificación, evaluación, etc.) para atender una problemática de salud
multidimensional, multinivel y multiactor (Martínez 2016).
• Un enfoque de América del Norte en su condición de comunidad regional, lo que
fortalece la competitividad y el bienestar, a partir de las prioridades en la salud pública
y de la importancia de promover las cadenas de valor.
• Un enfoque de seguridad sanitaria regional e intersectorial, asociado a la salud, la
agricultura, la seguridad y las relaciones exteriores para proteger, controlar y
proporcionar una respuesta común e integral de salud pública (Martínez 2016).
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• El control de la pandemia (contagios y fallecimientos) en el contexto del “Plan” se
manifestó con una política integral, fundamentada en una eficaz cooperación
transfronteriza y binacional. Ello no sucedió durante la Iniciativa Conjunta, en
particular en el marco del cierre de la frontera estadounidense por un lapso de cerca
de 18 meses (del 21 de marzo de 2020 al 7 de noviembre de 2021).
Los antecedentes y el potencial del “Plan” son un ejemplo eficaz de una gobernanza
multinivel y regional para gestionar la pandemia del H1N1 (Avery 2010). En ese sentido, la
“Iniciativa Conjunta” pudo haber planteado un modelo similar, que redujera la vulnerabilidad
frente a los contagios del COVID-19, a partir de la implementación de un protocolo sanitario
en los cruces, así como de una cooperación y coordinación competentes en materia de sanidad
binacional. En conjunto (tabla 2), tales prácticas habrían impactado en una estrategia
transfronteriza para reducir los contagios y los fallecimientos (Filosa, Botello-Mares y
Goodman-Meza 2022).
Tabla 2. Comparación de la situación del Covid-19 en estados de las fronteras norte y sur,
28 de diciembre de 2020
México
Estados Unidos
Estado
Muertes
Estado
Casos
Muertes
Baja California
5273
California
2 190 000
24 408
Sonora
4003
Texas
1 710 000
27 172
Chihuahua
4345
Arizona
505 000
8469
Coahuila
4069
Nuevo
México
138 000
2348
Nuevo León
5029
Tamaulipas
3227
Total
25 946
Total
4 543 000
62 397
Nacional
122 855
Nacional
19 280 728
334 695
Situación del COVID-19, 2 de diciembre de 2021
México
Estados Unidos
Estado
Muertes
Estado
Casos
Muertes
Baja California
10 418
California
5 090 000
74 758
Sonora
8766
Texas
4 330 000
74 244
Chihuahua
8361
Arizona
1 270 000
22 350
Coahuila
7622
Nuevo
México
314 000
5369
Nuevo León
13 547
Tamaulipas
6972
Total
55 686
Total
11 004 000
176 721
15
Total nacional
295 000
Total
nacional
49 000 000
787 000
Fuente: CSSE 2020.
Al comparar el número de fallecimientos en el estado de California el 28 diciembre de 2020
(24, 408) (ver tabla 2) con el del 3 de diciembre de 2021 (74,758) es evidente el aumento de
casi el 300 % en un año. Una situación similar ocurrió con el estado de Texas: a fines del año
2020 tenía 27 172 fallecimientos (ver tabla 3) en comparación con los 74 244 registrados el
3 de diciembre de 2021 (Johns Hopkins University 2023).
En los estados al norte de la frontera mexicana el aumento es de cerca de un 100% en
el periodo de enero de 2020 al 3 de diciembre de 2021 (Johns Hopkins University 2023), a
pesar de los avances de la vacunación en ambos lados de la frontera. Ello también refleja que
cerca del 30% de la población fronteriza estadounidense no se vacunó. El porcentaje de la
población de la frontera sur estadounidense que no está completamente vacunada contra el
COVID-19 varía según el estado y el condado. De acuerdo con datos de 2023 de los CDC de
Estados Unidos, a partir del 7 de mayo del año en curso el estado de Texas tiene una tasa de
vacunación completa del 63.9%; Nuevo México, del 69,7%; Arizona, del 62,8%; y
California, del 69,1% (CDC 2023) Esas diferencias en la vacunación, asociadas con el
padecimiento de enfermedades crónicas, son factores de riesgo tanto para la población local
como para la transfronteriza, en dependencia de su movilidad laboral y social (Filosa,
Botello-Mares y Goodman-Meza 2022).
Un quiebre importante fue el impacto de la variante Ómicron a principios de
diciembre de 2021. Ello determinó que en el estado de California, con el 70,9 % de la
población totalmente vacunada hacia el 17 de marzo de 2022 (Johns Hopkins University
2023), se registrara un aumento de casi el 90 % en el número de contagios, que llegó a 9.06
millones de personas, con 88 156 fallecimientos el 18 de marzo de 2022, en comparación con
los cerca de 5 millones de contagios registrados el 2 diciembre de 2021 (Johns Hopkins
University 2023).
El estado de Texas, con un 60,6 % de la población totalmente vacunada hacia el 17
de marzo de 2022, tenía 6,63 millones de personas contagiadas y 86 938 fallecidas el 18 de
marzo de 2022, lo cual refleja un aumento del 10 % en comparación con el 2 de diciembre
de 2021 (Johns Hopkins University 2023). Estos datos permiten concluir que el cierre parcial
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a los mexicanos con visa de Estados Unidos y el programa de vacunación no fueron la mejor
política para reducir los contagios y los fallecimientos en el período del 21 de marzo de 2020
al 3 diciembre de 2021 (Filosa, Botello-Mares y Goodman-Meza 2022).
El Diálogo Económico de Alto Nivel (DEAN) y la gestión del COVID-19
El 9 de septiembre de 2021 se efectuó la primera reunión del Diálogo Económico de Alto
Nivel (DEAN), luego de que durante la administración del expresidente Trump no se
promoviera reunión alguna (Departamento de Estado de los Estados Unidos 2021). La
vinculación del DEAN con la frontera norte y con una política de frontera segura derivó en
la creación de la Frontera en el Siglo XXI, en el año 2010.
El inicio de la pandemia del COVID-19 desde marzo de 2020 pudo ser la coyuntura
para reactivar el DEAN, como una opción para promover protocolos sanitarios
transfronterizos y, con ello, agilizar los cruces fronterizos y la competitividad regional, local
y transfronteriza. Es contradictorio que el CDC, una agencia del Departamento de Salud y
Servicios Humanos, no forme parte del DEAN. Además, al hacer uso de las Órdenes dentro
de las Secciones 362 y 365 de la Ley de Servicio de Salud Pública (USDHHS 2020; 2021),
rechazó la colaboración transfronteriza en materia de salud, y con la excusa del Título 42 -
por razones de salud pública- se deportaron a miles de migrantes irregulares, sin considerar
su peligro de contagio (DHS 2022). La cifra de expulsiones llegó a cerca de un millón en los
últimos siete meses de 2021. Se considera que esta es una política contradictoria, porque la
agenda económica y el avance hacia una frontera segura dependerán de una colaboración
sanitaria eficaz, que permita mantener la competitividad económica, tal como sucedió con la
experiencia del “Plan” y con la Alianza para la Seguridad y la Prosperidad en América del
Norte (Aspan), creada en 2005. El desafío del DEAN es si tendrá la capacidad institucional
de promover tales objetivos en un contexto de pospandemia.
Entre las lecciones que deja el papel del DEAN en el contexto de la pandemia del
COVID-19 durante el periodo de 2020 al 2022 se pueden mencionar las siguientes:
• La inexistencia de una vinculación del DEAN con el “Plan” en términos de una agenda
integral de seguridad sanitaria regional e intersectorial, asociada a la salud, la
agricultura, la seguridad y las relaciones exteriores, con la finalidad de proteger,
17
controlar y proporcionar una respuesta trilateral e integral de salud pública y de
fomento a la competitividad y el bienestar.
• Existen subvariantes activas de Ómicron, detectadas desde diciembre de 2021 en
México. Con su aparición en 2021, los casos y las variantes del coronavirus aumentaron
también en Estados Unidos. Destacan entre ellas: la XBB, la BQ.1 y la BW.1 en el
transcurso del año 2022 (Ding et al. 2023).
• La variación XBB podría ser una de las que protagonizaron los rebrotes del COVID-
19 en el ámbito internacional a fines de 2022, que superaron los casos de la subvariante
de Ómicron BA.5, que originó la quinta ola de contagios en México entre junio y agosto
de 2022.
• El virus se sigue replicando y mutando, por lo tanto, continuarán los contagios, debido
a los altos factores de riesgo que caracterizan a la sociedad mexicana (hipertensión,
obesidad, diabetes y tabaquismo). Además, cerca de un 22,5% de la población no
recibió vacuna alguna (Johns Hopkins University 2023).
• El 5 de mayo de 2023, la Organización Mundial de la Salud (OMS) declaró el fin del
COVID-19 como emergencia sanitaria internacional. Ello no significa que no sea una
amenaza para la salud mundial. Los países deben promover vigilancia y respuesta al
COVID-19 en los programas de salud regulares (Organización Panamericana de la
Salud 2023).
• Entre las recomendaciones de la Organización Panamericana de la Salud (2023) se
pueden mencionar: integrar la vacunación contra el COVID-19; aumentar la cobertura
de la vacunación; integrar la vigilancia de los agentes patógenos respiratorios; y
promover programas resilientes e inclusivos en lo referente a la comunicación de los
riesgos y la participación de la comunidad.
Consideraciones finales
Se analizó la Iniciativa Conjunta México y Estados Unidos para Combatir la Pandemia de
COVID-19 en comparación con el Plan de América del Norte contra la Influenza Animal y
Pandémica y su aporte para gestionar una frontera segura en el marco de la pospandemia, a
partir de un enfoque de gobernanza.
18
La principal política en el ámbito internacional fue el cierre de las fronteras durante
la pandemia, como la principal alternativa para evitar contagios y fallecimientos, a partir de
un criterio de seguridad nacional promovido por la administración del presidente Trump, en
marzo de 2020, con base en las Órdenes dentro de las Secciones 362 y 365 de la Ley de
Servicio de Salud Pública (USDHHS 2020 y 2021). Con ello, l se dejaron de lado las
prioridades de cooperación planteadas dentro del “Plan”, además de la gestión integral de los
riesgos, que se pretende actualizar, para gestionar próximas pandemias.
Se marginó la política de fronteras seguras con base en una gobernanza eficaz de la
cooperación transfronteriza en situación de pandemia, destinada a promover las cadenas de
valor, que incluye una mayor seguridad sanitaria de los cruces fronterizos (autos, personas y
mercancías) y mantiene la competitividad y el bienestar. El antecedente gubernamental a la
Alianza para la Seguridad y la Prosperidad en América del Norte (ASPAN) era otro marco,
al igual que el Plan, destinado a promover una mayor seguridad sanitaria, sin reducir la
dinámica comercial y sociocultural fronteriza.
El argumento central plantea que la ausencia de una gobernanza eficaz en el contexto
de la pandemia del COVID-19, junto al criterio de seguridad nacional coadyuvaron al cierre
de la frontera estadounidense a los residentes mexicanos -desde marzo de 2020 a noviembre
de 2021-, pero no disminuyeron los contagios ni los fallecimientos en la frontera México-
Estados Unidos, a pesar de la política de vacunación binacional. Tal deficiencia podría ser
determinante para futuras pandemias o efectos epidemiológicos derivados de la pandemia del
COVID-19, tal como se ha observado con la variación del Ómicron y sus impactos desde
fines de 2021 y en el transcurso de 2022.
Una mejor estrategia de la pandemia implicaba promover una política integral de
vacunación y protocolos epidemiológicos que permitieran o abrir la frontera con Estados
Unidos, y así evitar su cierre por un lapso de 18 meses únicamente a los residentes fronterizos
mexicanos con visa estadounidense.
La variante de COVID BA.1 y BA.2, conocida como Ómicron, se mantiene y, por
tanto, permanece la vulnerabilidad, sobre todo de las personas con antecedentes crónicos. La
diversidad de las variantes de Ómicron ha aumentado desde finales del año 2022, debido a
las mutaciones que esquivan la inmunidad generada por el COVID. Esta complejidad hace
difícil predecir las próximas infecciones; el hecho de tener hasta una docena de variantes
19
nuevas, condiciona una propagación más diversa. A ello se adiciona el hecho de que cerca
de un 20% de la población fronteriza de México y Estados Unidos no se vacunó
completamente contra el virus del COVID-19, por tanto, existe potencial para casos de
contagios, los que se pueden agravar debido a factores de riesgo (hipertensión, diabetes,
obesidad y tabaquismo) de dichas poblaciones.
Se ha limitado una política de frontera segura –protocolos sanitarios que no limiten
la agilidad de los cruces fronterizos (autos, personas y comercio)- por la ausencia de una
gobernanza, restringida por la Iniciativa Conjunta de México y Estados Unidos para combatir
la pandemia de COVID-19 por un criterio de seguridad nacional. No obstante, se mantuvo la
movilidad de las diferentes poblaciones transfronterizas (turistas estadounidenses o de origen
mexicano, transmigrantes laborales, solicitantes de asilo, migrantes irregulares deportados),
las cuales siguieron cruzando hacia México o de retorno a Estados Unidos sin un protocolo
epidemiológico. Por esta movilidad transfronteriza y por la ausencia de una política de
cooperación transfronteriza epidemiológica y sanitaria eficaz, el cierre de la frontera
estadounidense no logró disminuir el número de contagios y fallecimientos durante los 18
meses en que estuvo cerrada para los mexicanos con visa de Estados Unidos. La frontera del
futuro implica una eficaz integración de una agenda de salud con las distintas movilidades
sociales transfronterizas tanto mexicanas como estadounidenses, en virtud de una frontera
segura.
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