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doi.org/10.17141/urvio.36.2023.5847
La cooperación entre Ecuador y China en tecnologías de seguridad:
el caso del ECU 911
Cooperation Between Ecuador and China in Security Technologies:
The Case of ECU 911
Cooperação entre Equador e China em tecnologias de segurança:
o caso do ECU 911
Carla Álvarez-Velasco
1
y Maximiliano Vila-Seoane
2
Recibido: 10 de enero de 2023
Aceptado: 5 de abril de 2023
Publicado: 31 de mayo de 2023
Resumen
Este artículo tiene como objetivo evidenciar que el Sistema Integrado de Seguridad (SIS)
ECU 911, implementado en Ecuador, es el resultado de una adecuación socio-técnica, cuyo
diseño, implementación y decaimiento han estado influenciados por las alineaciones de
política exterior de los distintos gobiernos del país. Se recurre a dos perspectivas teóricas
provenientes de distintos campos del conocimiento, cuya complementariedad clarifica el
análisis: por un lado, los estudios internacionales y por el otro, los estudios sociales de la
ciencia y la tecnología. La información analizada se obtuvo de entrevistas en profundidad
con actores clave vinculados a la iniciativa, además del uso de material primario y
secundario sobre el caso. Los datos muestran que, si bien gran parte de las tecnologías
empleadas en el ECU 911 han sido adquiridas en China, hubo un proceso de adecuación a
las necesidades locales específicas, desde el diseño del proyecto, liderado por las
autoridades de turno. Por ende, resultan infundadas las críticas que sostienen que la
iniciativa representa la imposición de un modelo de vigilancia autoritario, por parte de
China.
1
Escuela de Seguridad y Defensa, Instituto de Altos Estudios Nacionales, Ecuador,
carla.alvarez@iaen.edu.ec, https://orcid.org/0000-0002-3372-5273
2
Escuela de Política y Gobierno, Universidad Nacional de San Martín (UNSAM), Consejo Nacional de
Investigaciones Científicas y Técnicas (CONICET), Argentina, mvila@unsam.edu.ar, https://orcid.org/0000-
0002-0134-7714
2
Palabras clave: adecuación socio-técnica; China; Ecuador; política exterior; seguridad
ciudadana; videovigilancia
Abstract
This article aims to demonstrate that the Integral Security System (SIS) ECU 911
implemented in Ecuador is the result of a socio-technical adaptation, whose design,
implementation and decay have been shaped by the foreign policy alignments of the
various governments of the country. Two complementary theoretical approaches are used:
international studies and social studies of science and technology. In-depth interviews with
key actors linked to the initiative are conducted, and primary and secondary materials
linked to the case are analyzed. The data show that while much of the technologies used in
ECU 911 have been procured from Chinese actors, there was a process of adapting them to
specific local needs, from the design of the project, led by the authorities on duty. The
results indicate that criticism that this initiative represents the import of an authoritarian
surveillance model from China is unsubstantiated.
Keywords: China; citizen security; Ecuador; foreign policy; socio-technical adaptation;
surveillance
Resumo
Este artigo tem como objetivo evidenciar que o Sistema Integrado de Segurança (SIS) ECU
911 implementado no Equador, é o resultado de uma adequação sócio-técnica, cuja
concepção, implementação e declínio foram influenciados pelos alinhamentos de política
externa dos diferentes governos no comando do país. Para a análise, foram utilizadas duas
perspectivas teóricas de diferentes campos de conhecimento, mas neste caso sua
complementaridade esclarece a análise: por um lado, os estudos internacionais e, por outro,
os estudos sociais da ciência e da tecnologia. As informações analisadas foram obtidas de
entrevistas aprofundidad com atores chave vinculados à iniciativa, além do uso de material
primário e secundário vinculado ao caso. Os dados mostram que, embora grande parte das
tecnologias utilizadas no ECU 911 tenham sido adquiridas na China, houve um processo de
adequação das mesmas às necessidades locais específicas, desde a concepção do projeto,
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liderado pelas autoridades de serviço. Por conseguinte, são infundidas as críticas que
sustentam que esta iniciativa representa a importação de um modelo de vigilância,
autoritário desde a China.
Palavras-chave: adequação sociotécnica; China; Equador; política exterior; segurança do
cidadão; videovigilância
Introducción
Durante la última década, las empresas chinas que venden tecnologías de vigilancia han
tenido éxito en su internacionalización en mercados extranjeros. Las cámaras y soluciones
chinas para implementar ciudades inteligentes o seguras se pueden encontrar en muchos
países del mundo. En América Latina, este tipo de tecnología está presente en la mayoría de
los países (Chestnut Greitens 2020, 4) a través de empresas como CEIEC, Dahua, Huawei,
Infinova y ZTE, entre otras que venden tecnologías a actores públicos y privados.
El proceso es resultado del auge de las ciudades inteligentes en China (Hu 2019) y
de la acumulación de capacidades tecnológicas para la gestión urbana que estas empresas
alcanzaron y que buscan exportar. No obstante, la difusión tecnológica no ha estado exenta
de tensiones geopolíticas, condimentadas desde Occidente con acusaciones sobre un
supuesto fomento de prácticas antidemocráticas y también con presiones para promover el
desacoplamiento tecnológico. ¿Qué hay de cierto en ello?
En la literatura académica es posible encontrar numerosos trabajos que denuncian
las prácticas problemáticas de vigilancia que las mencionadas tecnologías han permitido en
China, por ejemplo, la vigilancia y el control sobre la población o sobre minorías (Lee
2019; Leibold 2020). Además, algunos autores occidentales expresan temor de que el
modelo autoritario de gobierno que impera en China sea exportado hacia otras regiones del
mundo, y que esto produzca una expansión del denominado “autoritaritarismo digital”, que
generaría una contracción de la democracia liberal (Feldstein 2019; Hillman y McCalpin
2019). Por último, se suele advertir del riesgo de permitir que empresas chinas construyan
la infraestructura digital de otros países, incluidos los sistemas de vigilancia, ya que
presuntamente el gobierno chino podría espiar toda la información sensible que circule en
los países receptores, en desmedro de la ciberseguridad de las infraestructuras críticas
locales, la propiedad intelectual y los derechos políticos y civiles de sus ciudadanos y
4
ciudadanas (Ellis 2022; Inkster 2019). En líneas generales, estos textos asumen un efecto
lineal y negativo de la difusión de la tecnología digital china empleada en proyectos de
vigilancia para ciudades inteligentes.
Sin embargo, las aseveraciones presentes en la literatura son discutibles por al
menos tres razones: a) no cuentan con evidencia empírica sólida respecto a cómo se ha
realizado la presunta transferencia del autoritarismo chino hacia otros lugares del mundo, a
través de la tecnología; b) no suelen considerar la dimensión temporal en el análisis de
proyectos de vigilancia, lo que permitiría ver la competencia entre empresas de distintos
países, como EEUU, Inglaterra e Israel, en el mercado de tecnologías de vigilancia, y c) tal
perspectiva muestra a China como un actor activo, interesado en cambiar el balance de
poder en el sistema internacional, a través de la exportación de tecnología de vigilancia,
mientras que a los países pequeños o periféricos se les asigna una posición pasiva, como
actores carentes de agencia y de voluntad propia. Por tanto, no se explica por qué hay
gobiernos que adquieren tecnología de vigilancia china, ni cuál es el beneficio de comprarle
al principal rival actual de EEUU.
Este artículo tiene como objetivo aportar a la literatura por medio del análisis
empírico del Sistema Integrado de Seguridad ECU 911 (de ahora en lo adelante, ECU 911),
implementado en Ecuador a partir de 2013. El caso es relevante, por una parte, porque se
trata del proyecto de seguridad ciudadana de mayor envergadura ‒tanto por su extensión
como por los recursos invertidos‒ que ha desarrollado una empresa china en América
Latina, en cooperación con contrapartes locales. Analistas y periodistas estadounidenses
han mencionado en repetidas ocasiones al ECU 911 como ejemplo de los riesgos de la
internacionalización de empresas chinas que venden tecnologías de vigilancia. Por otra
parte, el ECU9 11 fue implementado por una empresa estatal de China en cooperación con
el gobierno de Ecuador. Por ende, es un caso paradigmático para constatar si los actores
estatales de China buscaron expandir a la región su modelo de vigilancia, tal como se
afirma en la literatura en inglés.
En particular, se investigan las razones por las que el gobierno ecuatoriano buscó el
apoyo de la contraparte asiática para construir el ECU 911, detallando las características del
proyecto, el proceso de implementación, las críticas y los desafíos que enfrentó desde 2013
hasta 2022. Se argumenta que el ECU 911 es un sistema socio-técnico cuyo diseño,
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implementación y decaimiento han estado influenciados por las alineaciones de política
exterior del gobierno nacional de Ecuador. Si bien gran parte de las tecnologías han sido
compradas a empresas chinas, hubo un proceso de adecuación al contexto ecuatoriano. Por
ende, son infundadas las críticas realizadas por autores estadounidenses que señalan la
importación de un modelo de vigilancia autoritario desde China.
Esta conclusión se obtuvo, por un lado, a partir de la recolección y el análisis de
documentos oficiales del gobierno de Ecuador, de noticias en medios de comunicación y de
la aún incipiente literatura académica sobre tecnologías de vigilancia de China, y sobre el
ECU 911. Por el otro lado, se obtuvieron datos primarios mediante entrevistas presenciales
en Quito y de forma virtual con tomadores de decisión ecuatorianos que estuvieron en
funciones durante el diseño y la implementación del ECU 911 en el período de análisis
(2013-2022). En este artículo, se utilizaron fragmentos de cinco entrevistas listadas a
continuación, indicando el cargo de cada uno, la fecha de la entrevista y el código
correspondiente (tabla 1).
Tabla 1. Entrevistas y códigos
Entrevistado/a
Cargo
Fecha
Entrevista 1
Funcionaria de la Secretaría de
Inteligencia del Ecuador
7 de abril de 2022.
Entrevista 2
Ex Director del ECU 911 y ex
Ministro del Interior
12 de julio de 2022.
Entrevista 3
Ex Vice-Ministro del Ministerio de
Defensa
12 de abril de 2022.
Entrevista 4
Subsecretario de ECU 911
22 de junio de 2022.
Entrevista 5
Ex Director del ECU 911
4 de diciembre de 2022.
Fuente: elaboración propia.
Para cada entrevistado, se adaptó una guía de preguntas que procuraba averiguar quiénes
fueron los actores que iniciaron y ejecutaron el proyecto, qué asociaciones hubo entre
actores ecuatorianos y chinos, si hubo adaptaciones locales de las tecnologías chinas y de
qué tipo, así como recabar las opiniones de los entrevistados sobre las críticas que recibió el
ECU 911. Las entrevistas fueron realizadas y analizadas por ambos investigadores, para
triangular y complementar las fuentes primarias con las disponibles en línea.
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El artículo se organiza en seis secciones. En la primera se sintetiza la incipiente
literatura sobre tecnologías digitales y seguridad en América Latina. En la segunda se
introduce un marco analítico para investigar la adquisición de sistemas tecnológicos, que
combina aportes de la literatura sobre la política exterior de los Estados pequeños, con
conceptos de los estudios sociales de la ciencia y la tecnología. En la tercera parte se
explica el surgimiento del ECU 911, en un contexto marcado por la inseguridad y con un
gobierno que mantuvo una política exterior de corte divergente con EEUU. En la cuarta
parte se describe cómo se estableció el ECU 911, y cómo tuvo lugar la alianza socio-técnica
que permitió su operativización. En la quinta parte se muestra cómo el cambio de política
exterior del país repercutió en el declive del sistema. Finalmente, se plantean las
implicaciones del caso.
1. Tecnologías digitales y seguridad en América Latina
La incorporación de tecnologías digitales por parte de las fuerzas de seguridad ha
propiciado dos tipos diferentes de literatura. Por un lado, algunas investigaciones han
examinado su contribución a la modernización de las fuerzas de seguridad, así como a la
transformación del vínculo entre estas y la ciudadanía. Por ejemplo, hay autores que
sostienen que este tipo de tecnologías es clave para aumentar las capacidades de las Policías
Nacionales y de los sistemas de justicia para enfrentar el crimen y el delito (Brey 2017).
Así, se ha analizado dónde es más efectiva la instalación de circuitos cerrados de televisión
(Welsh, Farrington y Taheri 2015) y cómo las tecnologías digitales pueden contribuir a
prevenir el delito, por ejemplo, mediante la georreferenciación de las zonas de mayor
criminalidad en una ciudad, para administrar la respuesta policial (Aguirre Sala 2016).
Por otro lado, el estudio crítico de las tecnologías digitales y de las prácticas de
vigilancia se ha vuelto una línea de investigación muy dinámica en América del Norte y en
Europa (Ball, Haggerty y Lyon 2014; Lyon 2006). Después de los ataques terroristas de
1993 en Londres, muchas cámaras fueron instaladas, principalmente en avenidas y edificios
considerados estratégicos (Arteaga Botello 2016, 194). En EEUU, después del 11 de
septiembre de 2001, las tecnologías de seguridad fueron implementadas masivamente para
mejorar la seguridad del país (Jasso López 2020). El uso de sistemas de vigilancia causó
preocupación en varios círculos académicos, lo cual explica el aumento de investigaciones
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dedicadas a examinar sus costos sociales, la amenaza que representan para el derecho a la
privacidad, las libertades individuales y el funcionamiento de las democracias liberales.
En contraste, los estudios sobre los sistemas de vigilancia en América Latina aún
son muy incipientes y poco relevantes, por varias razones (Arteaga Botello 2012). En
primer lugar, en comparación con América del Norte y Europa, las tecnologías de
seguridad han sido incorporadas de forma masiva recién a partir de la primera década del
siglo XXI (Jasso López 2020; Lio 2015). Durante esos años, Ciudad de México y Buenos
Aires estuvieron entre las primeras grandes ciudades en incorporar la videovigilancia
(aproximadamente 8100 cámaras fueron instaladas en la primera y 3200 en la segunda)
(Jasso López 2020; Lio 2015, 293). En Ecuador, las cámaras de videovigilancia también
comenzaron a instalarse a inicios de los años 2000, pero en una escala mucho menor. Las
primeras instalaciones se hicieron en las ciudades más grandes, como Quito, que en 2008
tenía solo 136 (Löfberg 2008), y Guayaquil, que en 2005 apenas contaba con 205 (El
Universo 2005).
La segunda diferencia importante es que, mientras en América del Norte y en
Europa la implementación de sistemas de videovigilancia fue motivada y justificada por los
ataques terroristas, en América Latina se presentó como una solución de los gobiernos
locales (principalmente municipales) para responder a las demandas de mayor seguridad,
ante los altos niveles de violencia y delincuencia (Jasso López 2020; Arteaga Botello
2012). Ello explica que varios políticos consideren la incorporación de más tecnologías
digitales en las fuerzas de seguridad como una forma de responder a las solicitudes
ciudadanas. Por ende, la implementación de los sistemas de vigilancia no ha sido tan
cuestionada como en otras regiones, hecho que deriva en un menor análisis crítico (Arteaga
Botello 2012).
Las referidas diferencias en la literatura son importantes al momento de investigar la
adquisición e implementación de tecnologías para fines de seguridad en países
latinoamericanos, ya que el contexto de aplicación y percepción ciudadana difiere de otras
latitudes.
2. Marco analítico para estudiar la adquisición de sistemas tecnológicos de China
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En esta sección se presentan aportes de dos corrientes que, de manera complementaria,
permiten comprender por qué los Estados de América Latina compran tecnología a
empresas de China. Es necesario considerar el modelo de política exterior de los Estados
que adquieren las tecnologías de videovigilancia, ya que permite entender las razones por
las que toman la decisión de procurar dispositivos de seguridad fabricados por socios no
occidentales. El concepto de alianza socio-técnica es una lente analítica para investigar
empíricamente cómo actores de América Latina adquieren y, potencialmente, adaptan
tecnología producida por proveedores externos.
2.1. La complacencia y la divergencia en el comportamiento de los Estados
Para comprender el vínculo de Ecuador con China en el desarrollo del ECU 911, se
consideran los aportes de la literatura de las Relaciones Internacionales sobre el vínculo
entre una gran potencia y un Estado pequeño. Si bien no existe un consenso en torno a la
definición de Estados pequeños, sus características y principales patrones de
comportamiento, en la corriente teórica realista, los Estados pequeños suelen ser
considerados actores carentes de agencia, fuertemente limitados por la estructura del
sistema internacional (Waltz 1979), que difícilmente tienen la capacidad de alterar el
ordenamiento o de introducir temas en la agenda. Su debilidad hace que se encuentren
sometidos a la voluntad de los Estados más grandes, pero que también se beneficien de su
protección, mediante la estrategia de “subirse a la camioneta” (bandwagoning en inglés), lo
que quiere decir, aliarse con el más fuerte y sumarse al proyecto hegemónico (Walt 1990;
Gvalia et al. 2013).
Las grandes potencias establecen vínculos con los Estados pequeños por diferentes
motivos. Por ejemplo, por su valor intrínseco (como la capacidad de afectar de manera
directa el equilibrio de poder del sistema internacional), o cuando existe el interés de una
potencia de negar a sus adversarios la posibilidad de influir sobre ciertas regiones (Desch
1993). Esas explicaciones se fundamentaron en el estudio de las dos grandes potencias de la
Guerra Fría: EEUU y la extinta URSS, que mantuvieron un activo interés en los Estados
pequeños y recurrieron regularmente a alianzas estratégicas o incluso a intervenciones
militares para garantizar sus objetivos nacionales y mantener un equilibrio de poder
beneficioso para sus propios intereses. Por consiguiente, en el contexto actual de
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competencia entre EEUU y China, es esperable encontrar patrones similares de
comportamiento, que justifican el interés de ambas potencias en los Estados pequeños.
Por su parte, los vínculos de los Estados pequeños con las grandes potencias pueden
ser explicados por su política exterior. Jeanne Hey (1993, 1997), pionera en los estudios
sobre política exterior de Ecuador, planteó dos modelos para explicar su comportamiento
en el entorno internacional: a) el modelo de “alineamiento”; y b) el modelo de política
exterior “divergente”. El primero resalta la influencia de los factores externos sobre el
comportamiento de los Estados pequeños en el sistema internacional. Sostiene que estos
tienden a actuar de manera complaciente con las grandes potencias, cuando aquellas aplican
políticas de premio o castigo o cuando los líderes políticos de los Estados pequeños buscan
ganarse su favor. En consecuencia, su accionar refleja los intereses de los poderes globales
más que los suyos propios (Hey 1992, 22). Por el contrario, el modelo de política exterior
divergente sostiene que, cuando se ha generado un sentimiento de desconfianza,
vulnerabilidad y/o descontento en los Estados pequeños hacia los Estados grandes, tiene
lugar un comportamiento confrontativo y autárquico como estrategia de supervivencia. No
obstante, ante la posibilidad de recibir una respuesta recíproca por parte de la potencia, la
divergencia tiende a expresarse en el ámbito diplomático (Hey 1992).
A partir de ambos modelos, es posible describir cómo una política exterior
“divergente” con el hegemón regional generó las condiciones propicias para el desarrollo
de un proyecto emblemático como el ECU 911, con un socio diferente a Estados Unidos.
También se puede entender cómo el retorno de la política exterior de Ecuador a la
“alineación” hegemónica incidió en el decaimiento del ECU 911. Ahora bien, para el
análisis de este proyecto, es preciso introducir un enfoque complementario, proveniente de
los estudios sociales de la ciencia y la tecnología.
2.2. Las alianzas socio-técnicas
Varios estudios sobre sistemas de vigilancia han postulado que es necesaria una perspectiva
socio-técnica para examinar los sistemas de vigilancia, porque los elementos técnicos y los
sociales interactúan en el diseño y la implementación de tales tecnologías (Ball 2002;
Introna y Wood 2004). En esa línea, esta sección introduce los conceptos de alianza socio-
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técnica y adecuación socio-técnica como herramientas analíticas para investigar los
sistemas de vigilancia en la región.
Dentro del campo de los estudios latinoamericanos de ciencia y tecnología, el
concepto de alianza socio-técnica es un recurso para mapear las relaciones entre un número
heterogéneo de elementos que intervienen en la operación, o no, de cierta tecnología
(Thomas, Becerra y Bidinost 2019). Estas alianzas pueden estar compuestas por actores
sociales no humanos, ideologías, regulaciones, instituciones, etc., los cuales están
relacionados en tiempo y espacio en procesos de co-construcción de tecnologías (Thomas
2008; Thomas, Becerra y Bidinost 2019).
En contraste con la literatura anglosajona de los estudios sociales de la ciencia y la
tecnología, que usualmente se centra en los procesos de desarrollo de tecnologías, la
literatura latinoamericana se ha focalizado en los procesos de adecuación (Novaes y
Dagnino 2006; Thomas 2008, 200). Eso significa que, a pesar de que las tecnologías son de
origen extranjero, sus formas de uso pueden variar considerablemente con respecto a los
propósitos con los que fueron diseñadas, basados en prácticas creativas de reapropiación.
En la literatura anglosajona se pueden encontrar conceptos que enfatizan que las
tecnologías no son neutrales, que pueden ser interpretadas de diferentes maneras y estar
sesgadas de acuerdo con los valores implícitos en su diseño (Feenberg 2002, 15; Pinch y
Bijker 2012, 33). Sin embargo, a los fines de este trabajo, el concepto de adecuación socio-
técnica es superior, por centrarse en el análisis de las formas en las cuales las tecnologías
que ya están “cerradas” son adecuadas a un contexto histórico situado, en este caso, en los
países latinoamericanos. El estudio de los procesos de adecuación socio-técnica permite
corregir las lecturas simplistas de los modelos lineales y deterministas de transferencia y
difusión de tecnologías (Thomas 2008, 255), ya que indaga si el uso local de tecnología
extranjera diverge o no de las formas de aplicación pensadas o practicadas en su contexto
de origen.
En conclusión, a partir de los modelos de política exterior de Ecuador, se
caracterizará el entorno en el cual se desarrolló el ECU 911. Los conceptos de alianza y
adecuación socio-técnica se emplearán para presentar y ordenar el material empírico
recolectado sobre los vínculos entre actores ecuatorianos y chinos en el diseño e
implementación del ECU 911.
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3. El contexto: la seguridad integral y la política exterior durante la presidencia
de Correa (2007-2017)
La instalación del ECU 911 debe ser enmarcada en la transformación política, legal e
institucional que tuvo lugar en Ecuador durante el gobierno de la coalición Alianza País,
liderada por Rafael Correa (2007-2017). En 2008, con la proclamación de una nueva
Constitución, el gobierno de Correa inició un profundo proceso de reforma, que trajo
consigo numerosos cambios en temas de política exterior y de seguridad.
En términos de política exterior, el gobierno de Correa adoptó una postura que
teóricamente podríamos clasificar como “divergente”, ya que priorizó el fortalecimiento de
las alianzas políticas y comerciales tanto dentro como fuera de la región latinoamericana,
con el objetivo de disminuir la dependencia de Ecuador hacia EEUU. Buscó un
acercamiento estratégico a China, con el objetivo de incrementar las exportaciones
nacionales a la nación asiática, así como de acceder a su financiamiento. Esto llevó a la
intensificación de los vínculos políticos entre ambos Estados (Herrera-Vinelli y Bonilla
2019), y a que China se convirtiera en uno de los 20 destinos de exportaciones más
importantes para los productos ecuatorianos, y en su principal fuente de financiamiento
(Herrera-Vinelli 2017, 102-103). A ello hay que añadir que, a partir del año 2008, el
gobierno implementó una política exterior que claramente podríamos clasificar como
disidente. Por poner un ejemplo, con la Constitución de 2008, se prohibió la instalación de
bases militares en Ecuador. En consecuencia, no se renovó el acuerdo de 10 años que el
país mantenía con las Fuerzas Armadas de EEUU. En 2009 se cerró la base de operaciones
de avanzada en la ciudad costera de Manta, conocida como la Base de Manta (Álvarez
2014).
En cuanto a las políticas públicas para el sector de seguridad, una de las principales
innovaciones del gobierno de Correa fue la introducción del concepto de seguridad integral.
Esta acción se justificó en la necesidad de superar la vigencia del concepto de seguridad
nacional, que guio el accionar del Estado ecuatoriano a partir de la Guerra Fría, y que
estuvo orientado hacia la lucha anticomunista y la defensa de la nación (Lucio Vásquez
2020, 182). En cambio, el nuevo concepto estuvo más centrado en el ser humano y, por
tanto, más cercano a la idea de seguridad humana formulada en 1994 por el Programa de
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Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD). Adicionalmente, el concepto de seguridad
integral buscaba incluir como objetos referentes de la seguridad a la naturaleza y sus
derechos. Es así que la seguridad integral se convirtió en una idea guía para repensar la
arquitectura seguritaria de Ecuador (Cabrera 2019; Lucio Vásquez 2020), y en el eje
articulador de dos Planes de Seguridad Integral. El primero fue publicado en 2011 y, como
se detalla en la sección siguiente, fue clave para el inicio del caso de estudio.
4. ECU 911: establecimiento de la alianza socio-técnica sino-ecuatoriana
Tras una crisis de inseguridad nacional, en 2011, el Plan Nacional de Seguridad Integral
2011-2013 anunció la creación de un sistema integrado de seguridad, denominado ECU
911. Según el documento, el ECU 911 fue propuesto para resolver la “ausencia de un
sistema integrado de asistencia de emergencia para los ciudadanos, y la existencia de varios
números de emergencia con respuestas parciales y precarias, que generen confusión y
desconfianza a la ciudadanía” (Ministerio de Coordinación de Seguridad 2011, 34). Una de
las especificidades más importantes del proyecto es que proponía construir una red de
centros de alcance nacional, regional y local, conectados entre sí, que articulase a todas las
instituciones con responsabilidades vinculadas al concepto de seguridad integral, como la
Policía, la Secretaría Nacional de Gestión de Riesgos, los gobiernos locales, la Cruz Roja,
el Ministerio de Salud Pública, el Instituto Ecuatoriano de Seguridad Social, la Agencia
Nacional de Tránsito, el Cuerpo de Bomberos y el Ministerio de Defensa Nacional. El
proyecto planeaba que cada uno de los nodos del ECU 911 contaría con capacidades de
videovigilancia para reducir la violencia en espacios públicos y responder a emergencias,
así como con capacidades de generar datos de interés público.
Aunque el ECU 911 se anunció en 2011, las fuentes consultadas indicaron que el
interés del gobierno de Ecuador por un sistema con esas características se remonta a 2008.
En ese año, el gobierno organizó una comisión técnica, integrada por funcionarios públicos
del Ministerio Coordinador de Seguridad y de la Armada de Ecuador (Entrevista 2), que
estudió proyectos de ciudades inteligentes en varios países, como Argentina, Brasil, China,
Inglaterra, España y EEUU (Entrevistas 3 y 5). El objetivo de la comisión fue aprender de
las fortalezas y debilidades de otros proyectos, para poder diseñar un sistema que atendiera
las necesidades de Ecuador (Entrevista 3). Desde el origen del proyecto, los funcionarios a
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cargo pensaron en adecuar al contexto ecuatoriano las tecnologías y las prácticas de
ciudades inteligentes disponibles en otros países.
La alianza socio-técnica entre actores de China y Ecuador para diseñar e
implementar el ECU 911 tiene su origen en la visita de funcionarios ecuatorianos a la
ciudad inteligente empleada en Beijing durante los Juegos Olímpicos de 2008. La visita
derivó en una expresión de interés de los funcionarios ecuatorianos en la solución china, y
en una oferta de China de financiar en Ecuador un proyecto similar, adaptado a los
requerimientos del país sudamericano, a condición de que fuera implementado por una
empresa pública china: China National Electronics Import & Export Corporation (CEIEC).
Esa empresa, que tiene su base en Beijing y fue fundada en 1980, contaba en su momento
con una división internacional de ingeniería, con experiencia en la integración de proyectos
en numerosos sectores de África y Asia, y también tenía una división de integración de
sistemas electrónicos de defensa (CEIEC 2011). Ecuador se interesó en avanzar con la
propuesta. En enero de 2011, una nueva comisión técnica visitó Beijing para definir los
términos de la cooperación. Poco tiempo después, el ministro coordinador de Seguridad de
Ecuador, vicealmirante Homero Arellano, firmó un acuerdo con CEIEC para desarrollar el
proyecto. Finalmente, el Banco de Desarrollo de China financió la iniciativa a través de un
préstamo estimado en 240 000 000 de dólares (Aid Data s.f.).
El 6 de febrero de 2012, el presidente Correa inauguró el primer centro nacional del
ECU 911 en la ciudad de Samborondón, junto a Guayaquil. A partir de entonces, se
instalaron otros centros en todo el país, hasta completar 16. Cada uno de estos articula los
servicios prestados por las diferentes instituciones encargadas de operativizar el concepto
de seguridad integral. En 2016, el ECU 911 contaba con dos centros nacionales, cinco
centros zonales y nueve centros locales, y administraba un total aproximado de 4600
cámaras, número que se incrementaría en los años siguientes, hasta llegar a unas 6400.
Entre 2012 y 2016, el ECU 911 recibió alrededor de 62 000 000 de llamadas, de las cuales
10 000 000 fueron emergencias que requirieron respuesta de las instituciones involucradas
(Corral-De-Witt et al. 2018).
Desde el diseño hasta la implementación del ECU 911, funcionarios públicos
ecuatorianos cooperaron con CEIEC, definiendo los requerimientos para el diseño técnico
del ECU 911, a partir de los conocimientos adquiridos en las visitas a proyectos de
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ciudades inteligentes de otros países. En conversación con los autores, el 12 de julio, el
exdirector del ECU 911 aseguró que “el estudio de estas experiencias nos permitió conocer
las potencialidades de otros países y de sus debilidades también; además, hizo posible
diseñar un sistema que vaya más allá de la función de vigilancia” (Entrevista 2). Por
ejemplo, para el componente de videovigilancia, se copiaron las prácticas del Reino Unido,
mientras que, para la sección de auxilio inmediato, 911, se replicó la experiencia
estadounidense (Entrevista 5). Es decir, hubo una clara intención de adecuar las tecnologías
a las necesidades que los decisores de políticas públicas habían identificado para Ecuador.
Por otra parte, la implementación del ECU 911 tuvo dos segmentos: uno
correspondiente a la obra civil y otro, a la integración y el desarrollo tecnológico. En la
obra civil participaron una contraparte china y una ecuatoriana. La adecuación socio-
técnica también fue considerada en el diseño de la arquitectura. De hecho, según una de las
fuentes consultadas, se buscó que “no se vea como una típica central cerrada de seguridad.
A través de la infraestructura se buscó promover una idea de seguridad amigable, abierta a
la gente. Por esta razón, las instalaciones, en las distintas ciudades, están rodeadas de
parques que la gente puede utilizar sin temor y con total accesibilidad y libertad”
(Entrevista 5).
La integración y el desarrollo tecnológico de los nodos del ECU 911 estuvieron a
cargo de CEIEC, que integró los distintos componentes tecnológicos del sistema, la
mayoría provenientes de empresas chinas, aunque también se adquirieron componentes de
proveedores de otros países. Por ejemplo, los dispositivos de almacenamiento de datos
fueron adquiridos de Hewlett Packard (HP), una empresa estadounidense (Entrevista 4).
Los proveedores ecuatorianos participaron muy poco en la implementación de la parte
tecnológica del ECU 911 (Entrevista 5).
La parte más importante que desarrolló íntegramente CEIEC fue la plataforma de
software que incorpora los componentes y coordina el sistema de cada uno de los nodos del
ECU 911. Sin embargo, las fuentes consultadas afirmaron que el código fuente del software
fue entregado a los funcionarios del ECU 911, quienes, en principio, podían seguir
desarrollándolo por su cuenta (Entrevista 5). No obstante, los técnicos ecuatorianos nunca
modificaron el código fuente por sí mismos, en su lugar, los cambios fueron implementados
por técnicos de CEIEC, a demanda y bajo la supervisión de los técnicos ecuatorianos
15
(Entrevista 4). En caso de mal funcionamiento o roturas de componentes del ECU 911,
CEIEC estuvo encargada del soporte técnico hasta diciembre de 2018 (Entrevista 4). En
otras palabras, la transferencia de tecnología y conocimiento de CEIEC a contrapartes del
Ecuador, para actualizar el software o hardware por su cuenta, fue escasa o nula.
La gestión y operación del ECU 911 siempre ha estado a cargo de ecuatorianos. Es
cierto que, para conocer el funcionamiento del sistema, un pequeño grupo de técnicos del
país fue capacitado en China, y luego replicaron el entrenamiento en Ecuador. No obstante,
las fuentes consultadas enfatizaron que el entrenamiento se limitó al desarrollo de
capacidades locales para operar las tecnologías del ECU 911 (Entrevista 3, 5). De hecho,
los operadores del ECU 911 también recibieron capacitación de otros Estados
democráticos. Por ejemplo, las autoridades firmaron un convenio de cooperación con el
gobierno del Reino Unido, que envió especialistas del College of Policing para capacitar a
los operadores locales en procesos de videovigilancia (Embajada Británica Quito 2014).
Por ende, las prácticas de operación del ECU 911 son una síntesis original de lo aprendido
de proyectos de distintas partes del mundo, y no solo de China.
Otro aspecto importante relacionado con la adecuación del sistema a Ecuador fue la
definición de normas y procedimientos para su operación, los cuales fueron desarrollados
de manera participativa por diferentes actores involucrados en el concepto de seguridad
integral (Entrevista 5). Por ejemplo, un entrevistado mencionó que el ECU 911 es un
proyecto que fue diseñado como un
traje a medida, para atender las necesidades específicas del Ecuador. Las regulaciones y
protocolos creados sirvieron para garantizar el uso apropiado de la información generada
por el sistema, lo que contempló la existencia de una cadena de custodia sobre los vídeos y
un protocolo de confidencialidad en las llamadas de emergencia. Estas normas fueron
desarrolladas por todos los miembros del sistema de seguridad de forma participativa, lo
que garantizó su éxito (Entrevista 5).
En efecto, se establecieron medidas para salvaguardar la información captada por los nodos
del ECU 911, como videovigilancia, audio y otros tipos de datos, con el fin de que sean
analizados y evaluados por las instituciones judiciales de acuerdo con la legislación
nacional (ECU 911 2015, 21). Por lo tanto, las directrices locales redujeron las
preocupaciones sobre cómo se utilizan los datos obtenidos por los sistemas instalados con
tecnologías de China. Sin embargo, algunas organizaciones de derechos humanos
16
cuestionaron que, en ese momento, Ecuador aún careciera de una ley de protección de datos
(Access Now 2021, 53).
Otra prueba del proceso de adecuación socio-técnica de las tecnologías chinas es la
transparencia con la que opera el ECU 911. Desde 2014, están disponibles en su página
web resoluciones, informes y otros documentos administrativos (ECU 911 2015), lo que en
cierto modo refuta la presunción de que los sistemas de vigilancia de origen chino operan
de forma opaca.
Según los directivos del ECU 911, las adecuaciones relacionadas con la definición
de normas y procedimientos fueron una de las razones por la cuales han obtenido
prestigiosas certificaciones y premios de diferentes organizaciones occidentales
relacionadas con la seguridad pública (Entrevista 2). Por ejemplo, la certificación de la
Asociación Europea de Números de Emergencia (EENA) y el primer premio en el concurso
A la Seguridad en Latinoamérica y el Caribe 2017. Las fuentes consultadas reconocieron
que, en el camino para lograr este reconocimiento, los diálogos para homogeneizar y
articular procesos fueron probablemente la parte más desafiante de todo el proyecto
(Entrevista 3, 5).
En definitiva, los testimonios indican que el ECU 911 fue producto de la
cooperación entre un grupo variado de actores de China y de Ecuador, en la que estos
últimos fueron centrales en varios procesos de adecuación del sistema. De hecho, por su
envergadura y sus logros, el ECU 911 se convirtió en un proyecto emblemático de la
cooperación entre China y Ecuador. En noviembre de 2016, el presidente de China, Xi
Jinping, visitó las instalaciones del ECU 911 en Quito, donde conversó con trabajadores del
nodo, que contaron lo útil que fue el proyecto para dar respuesta a las víctimas del
terremoto que padeció la región costera ecuatoriana en abril del mismo año (Xinhua
Español 2016). Asimismo, durante aquellos años, CEIEC empleó este caso de éxito para
ofrecer –y en algunos casos vender– proyectos de seguridad ciudadana similares, aunque de
menor escala, en otros países de la región, como Bolivia
3
y Venezuela.
4
A pesar de que la
3
En Bolivia, CEIEC implementó el proyecto denominado Sistema Integrado de Seguridad Ciudadana BOL-
110, que es muy similar al ECU 911 porque incorpora tecnologías de videovigilancia y la coordinación entre
instituciones relacionadas con emergencias, desastres naturales, seguridad ciudadana y seguridad nacional
(Garay 2019).
17
cooperación entre China y Ecuador en el ECU 911 parecía promisoria, como se detalla en
la próxima sección, el cambio de gobierno en Ecuador provocó un quiebre de la alianza
socio-técnica.
5. ECU 911: política exterior complaciente y declive de la alianza socio-técnica
sino-ecuatoriana
Si el auge de la alianza socio-técnica sino-ecuatoriana detrás del ECU 911 coincide con el
período de gobierno de Correa, su posterior declive debe contextualizarse en el período
correspondiente a los gobiernos de Lenin Moreno (2017-2021) y Guillermo Lasso (2021-
2022
5
).
A pesar de que Moreno llegó a la presidencia con el apoyo de Correa, poco después
de su investidura, el nuevo presidente rompió con su mentor, al que denunció como
autoritario y corrupto, e inició un proceso de persecución en su contra. Ello provocó un
profundo clivaje, que modificó de manera significativa numerosas políticas públicas en
Ecuador. En el plano económico, el presidente Moreno distanció su administración del
Socialismo del Siglo XXI, y adoptó un modelo de desarrollo de índole neoliberal, con
ajustes importantes al gasto público, que derivaron en una reducción de los fondos
destinados al sector de la seguridad. La pandemia de COVID-19, que obligó al gobierno a
priorizar la atención sanitaria por encima de otros sectores, agravó los recortes. Además, la
administración de Moreno optó por degradar el concepto de seguridad integral, y volver a
priorizar estrategias de seguridad más militarizadas. En términos de política exterior, el
presidente realineó a Ecuador con EEUU (Jepson 2022). Además, en 2021 se suscribió un
convenio de financiamiento con el gobierno de EEUU, que concedió un préstamo
preferencial de 3500 000 000 de dólares, a condición de que Ecuador dejara fuera del
mercado local la tecnología 5G de Huawei, empresa de origen chino (Pallares 2021).
El gobierno de Moreno retomó un modelo de política exterior complaciente con
EEUU, aunque sin que la influencia china haya declinado completamente. Ecuador volvió a
ser deudor del FMI, y en 2018, el gobierno aceptó nuevamente la ejecución de operaciones
4
En Venezuela, desde 2013 funciona el Sistema de Monitoreo y Asistencia (SIMA), que funciona en 19
estados y cuenta con unas 30 000 cámaras. También funciona el Sistema Tecnológico de Seguridad
Penitenciaria (SITESEP). Ambos fueron implementados por CEIEC (Petit 2019).
5
Cabe recordar que los datos recolectados en este artículo solo cubren los dos primeros años de la gestión de
Lasso.
18
militares estadounidenses en su territorio. También es cierto que ese mismo año se
oficializó el ingreso a la Iniciativa de la Franja y la Ruta, el proyecto emblemático del
presidente Xi.
Los giros en la política nacional polarizaron a la ciudadanía ecuatoriana y tuvieron
incidencia directa en el declive del ECU 911, y en la ruptura de la alianza socio-técnica
sino-ecuatoriana para el desarrollo del sistema. Por un lado, las restricciones
presupuestarias impactaron en los planes para actualizar la tecnología del ECU 911.
Independientemente de sus logros en los años anteriores, de 2017 en adelante, el sistema
sufrió un deterioro en su infraestructura tecnológica. El declive se acentuó más por dos
tipos de críticas. A nivel nacional, la más importante fue el presunto sobreprecio que
implicó la negociación de Ecuador con CEIEC durante la construcción del ECU 911 (El
Comercio 2018). A nivel internacional, el New York Times publicó un artículo en el que
afirmaba que el ECU 911 era parte de la expansión del estado de vigilancia chino en
Ecuador (Mozur, Kessel y Chan 2019). Ese artículo ha tenido gran influencia. Según
Google Scholar, hasta diciembre de 2022, fue citado 87 veces. Además, analistas y
académicos lo han referenciado como fuente fiable de la expansión peligrosa de las
prácticas de vigilancia chinas hacia América Latina (Access Now 2021; Berg 2021; Ellis
2022). El gobierno de Moreno se hizo eco de ese informe para reforzar sus críticas al
expresidente Correa. Por último, y en la misma línea, los políticos estadounidenses han
utilizado el texto del New York Times para demonizar al ECU 911 y, en términos más
generales, para oponerse a la cooperación entre Ecuador y China (Democratic Staff Report
2020; Menéndez et al. 2022, 202).
Sin embargo, el artículo es problemático por al menos tres razones. En primer lugar,
fue realizado y publicado durante el gobierno de Moreno, sin consultar fuentes vinculadas
al gobierno de Correa, aunque este fuera el blanco de las críticas. Por lo tanto, reprodujo la
visión de la administración de Moreno sobre su predecesor, en medio de la disputa política
pública entre ambos. En consecuencia, no es sorprendente que la visión fuese negativa y
exagerada. En segundo lugar, ignoró los factores locales que impulsaron al ECU 911, como
el concepto de seguridad integral y las demandas ciudadanas por mayor seguridad. Del
mismo modo, las fuentes pasaron por alto que el sistema fue gestionado y operado
principalmente por actores locales. Por último, funcionarios de la agencia de inteligencia de