doi.org/10.17141/urvio.35.2023.5672
Asistencia en seguridad de Estados Unidos a Bolivia: continuidades y
rupturas durante el gobierno del MAS
Security Assistance from the United States to Bolivia: Continuities and Breaks
During the MAS Government
Assistência em segurança dos Estados Unidos à Bolívia: continuidades e rupturas
durante o governo do MAS
Tamara Lajtman-Bereicoa
1
Recibido: 5 de septiembre de 2022
Aceptado: 30 de noviembre de 2022
Publicado: 31 de enero de 2023
Resumen
Este artículo aborda la incidencia de Estados Unidos en el ámbito de la seguridad y la defensa en
Bolivia, entre 2000 y 2019, poniendo el foco en la asistencia militar y en seguridad durante los
años en que gobernó el Movimiento al Socialismo (MAS): 2006-2019. Se realiza un análisis
empírico a partir de metodología propia basada en la resistematización de la base de datos oficial
de Estados Unidos sobre asistencia extranjera y su triangulación con otras fuentes primarias
oficiales. Se concluye que, pese a los esfuerzos de Bolivia por postular una política más autónoma
en el ámbito de la seguridad y la defensa, Estados Unidos logró adaptar sus políticas, por lo que
se perciben importantes continuidades en la asistencia. El principal aporte de la investigación al
campo del conocimiento abordado es que sienta un precedente sobre la necesidad de aplicar la
triangulación de fuentes y discutir la construcción de indicadores.
Palabras clave: asistencia exterior; Bolivia; defensa; Estados Unidos; seguridad
1
Consejo Nacional de Investigaciones Científicas y Técnicas (CONICET), Instituto de Estudios de América Latina
y el Caribe (IEALC) de la Facultad de Ciencias Sociales (FSOC) de la Universidad de Buenos Aires, Argentina,
tamara.lajtman@gmail.com, orcid.org/0000-0003-0356-9473
Abstract
This paper examines the prevalence of the US on security and defense issues in Bolivia between
2000 and 2019, focusing on both security and military assistance during the governments of
Movimiento al Socialismo -MAS- (2006-2019). The methodology used in this research is an
empirical analysis based on the re-systematization of the official US foreign aid database, and its
triangulation with other official primary sources. It is concluded that despite Bolivian efforts to
strengthen its political autonomy, the US managed to adjust its policies in a way that established
relevant continuity in security and defense. The main contribution of the study to the topic under
discussion is to set a precedent for the need to apply source triangulation and to discuss the
construction of indicators.
Keywords: foreign aid; Bolivia; defense; United States; security
Resumo
Este trabalho aborda a incidência dos Estados Unidos no âmbito da segurança e da defesa na
Bolívia, entre 2000 e 2019, particularmente nos anos correspondentes aos governos do Movimento
ao Socialismo, MAS (2006-2019) e enfocando-se na assistência militar y em segurança. Se realiza
uma análise empírica a partir da metodologia própria baseada na re-sistematização da base de
dados oficiais dos Estados Unidos sobre assistência externa e sua triangulação com outras fontes
primárias oficiais. Conclui-se que, apesar dos esforços bolivianos em postular uma política mais
autônoma no campo da segurança e defesa, os Estados Unidos conseguiram adequar suas políticas
de tal forma que existem importantes continuidades na assistência. A principal contribuição da
pesquisa para o campo de conhecimento abordado é que abre um precedente sobre a necessidade
de aplicar a triangulação de fontes e discutir a construção de indicadores.
Palavras chaves: assistência externa; Bolívia; defesa; Estados Unidos; segurança
Introducción
Bolivia desafió tempranamente las definiciones de democracia y libertad planteadas por el
establishment estadounidense de posguerra, que contrastaban con las nociones de soberanía y
autodeterminación económica y política. Esas tensiones persisten hasta la actualidad; solo fueron
resueltas o atenuadas cuando ocuparon el gobierno sectores que decidieron no enfrentarse (o
subsumirse deliberadamente) a los lineamientos políticos y económicos postulados por
Washington, desde la cooptación de la Revolución de 1952 en adelante (Tellería Escobar y
González 2015; Field 2016).
A partir de la Guerra Fría y hasta inicios del siglo XXI, Bolivia fue uno de los principales
receptores de la asistencia para el desarrollo provista por Estados Unidos (EE.UU.), a la vez que
se posicionó como uno de los países con los indicadores de desarrollo más bajos de la región
(Romano 2018). EE.UU. comenzó a otorgar asistencia (económica y militar) a Bolivia en 1946 y,
desde entonces, esta superó los 5 mil millones de dólares (USAID Explorer 2020). Se trata de la
única constante en el cumplimiento de los objetivos de la política exterior estadounidense, en un
espectro que puede ser pensado desde la injerencia absoluta hasta la subversión política e
ideológica contra el gobierno de Evo Morales (Tellería Escobar 2021).
La apertura democrática, en 1982, con la presidencia de Hernán Siles Zuazo (1982-1985),
coincidió con el lanzamiento oficial de la “guerra contra las drogas” por parte de Ronald Reagan,
momento a partir del cual la instrumentalización de la hegemonía territorial de EE.UU. en Bolivia
pasó a concretarse mediante tres mecanismos: neoliberalismo, democracia pactada y políticas
antinarcóticos (Tellería Escobar y Gonzales 2015). Con el gobierno de Víctor Paz Estenssoro
(1985-1989), la estabilidad política, la lucha contra las drogas y la ayuda económica se
entrelazaron de manera definitiva con la reorganización del sistema de políticas antinarcóticos con
base en convenios y acuerdos con EE.UU. (Ledebur 2005; Lehman 2010; Gillies 2018). De ahí
que el fenómeno político de Evo Morales, víctima directa de la represión militar-policial en su
condición de dirigente cocalero, no puede ser entendido sin considerar las políticas antidrogas
como orientadoras de las relaciones bilaterales con EE.UU. durante más de dos décadas. El signo
antiimperial, anticapitalista y anticolonial se expresa en los orígenes de la conformación del Estado
plurinacional (Quintana Taborga 2016b, vol. VI).
Desde su llegada al gobierno, el Movimiento al Socialismo (MAS) impulsó la refundación
del Estado. Ello dio lugar a un proyecto de nación pluricultural, más inclusivo en términos
económicos, políticos, sociales y culturales. En el ámbito de la seguridad y la defensa, han existido
avances invaluables, al distanciarse de un pasado cercano en el que las Fuerzas Armadas y
policiales fueron utilizadas como instrumentos represivos contra las organizaciones sociales. Con
base en la revisión de literatura especializada y documentos oficiales del gobierno boliviano, es
posible sostener que el gobierno del MAS llevó a cabo una estrategia de carácter contrahegemónico
reflejada en, por lo menos, dos ejes: la reorientación de las Fuerzas Armadas a los intereses del
Estado plurinacional y la implementación de políticas soberanas para el control del narcotráfico.
La reorientación de la política de seguridad y defensa a los intereses del Estado plurinacional dejó
de lado la prioridad de la seguridad interna bajo dictámenes de Washington, característica del
período neoliberal. Configuró, así, a las Fuerzas Armadas como actor clave de la implementación
de políticas públicas y de la estabilidad y unidad del Estado (Mayorga 2009; Alda Mejías 2010;
Bonifaz Moreno 2011; Campero 2012; Molina 2018; Tellería Escobar 2013; 2016; 2018).
A su vez, el proceso de nacionalización de la lucha contra el narcotráfico, que plantea una
alternativa al prohibicionismo militarizado en América Latina y particularmente en la región
andina, se ha centrado en definir una política antidroga propia del gobierno boliviano, en el marco
de la expulsión de la Administración de Control de Drogas (DEA, por sus siglas en inglés), la
Sección de Asuntos Narcóticos (NAS, por sus siglas en inglés) y la Agencia de los Estados Unidos
para el Desarrollo Internacional (USAID, por sus siglas en ingles). Esa política se caracterizó por
la revalorización de la hoja de coca, respetando las tradiciones culturales del Estado plurinacional,
y por la concertación con los/as cocaleros/as como principal herramienta para la erradicación de
hoja excedentaria (Ledebur y Youngers 2012; Tellería Escobar y Gonzáles 2015; Stippel y Serrano
2018).
Es importante señalar que se han producido investigaciones desde una perspectiva crítica
sobre la incidencia estadounidense en Bolivia en los ámbitos económico, diplomático, asistencia
para el desarrollo, seguridad, etc. (Tellería Escobar y González 2015; Quintana 2016a; 2016b;
Romano 2018). Pese a lo imprescindible de estos trabajos, hay un vacío de investigaciones
académicas que planteen, con base en datos oficiales, el modo en que operó la asistencia en
seguridad de EE.UU. durante el gobierno del MAS. Para dimensionar la relevancia del tema, se
puede observar que, hasta 2007, Bolivia fue el tercer principal receptor de la asistencia militar y
policial en la región, luego de Perú y Colombia (Center for International Policy 2021). En 2003,
era el cuarto país receptor de entrenamiento de EE.UU. a escala mundial, antecedido por Colombia,
Irak y Afganistán (Isacson, Olson y Haugaard 2004). Estos datos permiten inferir que, si no fuera
por las trabas que puso el gobierno del MAS, Bolivia probablemente seguiría figurando entre los
principales receptores de América Latina. No obstante, en la segunda década de este siglo, aparece
como sexto receptor regional y ha recibido más financiamiento que países como Honduras,
Panamá y El Salvador (Lajtman 2022).
En función de lo anterior, el presente artículo pretende sumarse a la literatura orientada en
la perspectiva crítica. Se plantea como objetivo indagar sobre el grado de incidencia de EE.UU.
en el ámbito de la seguridad y la defensa, poniendo énfasis en la asistencia para la seguridad
(security assistance, la denominación más utilizada en la literatura especializada y por las agencias
del gobierno estadounidense) como dimensión estratégica de la política exterior de EE.UU. hacia
la periferia, que evidencia su carácter militarista (Sweezy y Magdoff 1972; Chomsky y Herman
1981; Tellería Escobar 2019).
La estructura del artículo es la siguiente. Tras esta introducción, se describe la metodología
empleada en la investigación. En la sección siguiente se presenta el análisis empírico sobre la
asistencia militar y de seguridad de EE.UU. a Bolivia en el periodo 2001-2019. En el tercer
apartado se profundiza en el entrenamiento militar a fuerzas de seguridad bolivianas, que se
complementa, en el siguiente apartado, con el análisis sobre la capacitación en aplicación de la ley.
En el quinto apartado se discuten algunas aristas del golpe de Estado, relacionadas directamente
con las fuerzas de seguridad. Por último, se presentan reflexiones sobre un “rechazo parcial” de
las políticas de seguridad estadounidenses, que siguieron teniendo influencia en distintas esferas
del gobierno y las fuerzas de seguridad bolivianas.
Aclaraciones metodológicas
Este artículo recurre a una estrategia metodológica desarrollada en trabajos anteriores (Romano et
al. 2020; Lajtman 2022; Lajtman y García Fernández 2022) que utiliza la base de datos oficial de
la ayuda exterior estadounidense, USAID Explorer
2
, como fuente primaria principal. La
clasificación oficial divide la asistencia exterior de EE.UU. en dos rubros: “asistencia económica”
y “asistencia militar”, donde están incluidos en la categoría de “asistencia económica” a los
programas de asistencia para la seguridad no militares, tales como programas de control de
narcóticos administrados por agencias del Departamento de Estado, los programas de la DEA y
del Buró Federal de Investigaciones (FBI, por sus siglas en inglés) del Departamento de Justicia,
diversas actividades del Departamento de Suelo Patrio (Homeland Security) e incluso programas
específicos relacionados con antiterrorismo.
Esta clasificación minimiza/edulcora el impacto de programas con contenido netamente de
seguridad que, en el marco de la “guerra contra el narcotráfico” y, más recientemente la “guerra
2
Desde marzo de 2022, la base de datos cambió a ForeingAssistance.gov.
contra la corrupción”, se erigen como herramienta fundamental de las políticas de seguridad de
EE.UU. en América Latina y el Caribe. Ante ese diagnóstico se ha adoptado la estrategia de
reorganizar los datos, trasladando los programas y actividades con contenido de seguridad a una
nueva categoría denominada “asistencia militar y para la seguridad”.
3
Ahora bien, para el caso de Bolivia, con el objetivo de realizar una interpretación aún más
exhaustiva, se recurrió a la estrategia de triangular la información con los datos del Security
Assistance Monitor (SAM) elaborados por el Center for International Policy (CIP),
4
los informes
anuales de la Oficina de Asuntos Internacionales de Narcóticos y Aplicación de la Ley (INL, por
sus siglas en inglés),
5
documentos de la Oficina de Responsabilidad del Gobierno de EE.UU.
(GAO, por sus siglas en inglés), entre otros.
Uno de los componentes clave de la asistencia al sector de seguridad es el entrenamiento
realizado por militares estadounidenses a las fuerzas de seguridad extranjeras. Tal como ocurre
con el rubro más amplio de la asistencia, la información oficial de acceso público es dispersa y
confusa. Pero, en este caso, no existe una base de datos oficial que consolide toda la información
sobre cantidad de entrenamientos por programa y que sea presentada de manera accesible,
6
por lo
que se ha decidido retomar los datos del SAM, pero triangulando la información con datos de
capacitación policial y de aplicación de la ley recabados de los Informes de la estrategia
3
El proceso de discusión de elaboración de una nueva categoría y su operativización a partir de la reorganización de
los datos provistos por la base Explorer USAID fue realizado junto a Aníbal García Fernández.
4
En este proceso, se presentó una dificultad metodológica debido a algunas diferencias y lagunas de cifras por año,
siendo las más significativas aquellas relacionadas al programa INCLE, de INL. En algunos casos hay actividades
registradas en el SAM que no aparecen en nuestra base de datos (elaborada a partir de USAID Explorer), o al revés.
Dado que es el programa más abultado y que más peso ha tenido durante el siglo XXI, el registro o no de fondos
influye de manera significativa. La decisión metodológica fue ajustar los fondos de INCLE en nuestra base de datos
considerando los registros del SAM que pudieron ser corroborados en la fuente original (por ejemplo, en el documento
de asignación de presupuesto.
5
INL ha sido históricamente uno de los principales eslabones de la guerra contra las drogas en la región (y en el
mundo). En territorio, opera a través de la NAS de la Embajada de EE.UU. en el país asociado. Se dedica
principalmente a coordinar los recursos y realizar apoyo técnico y logístico con el objetivo de combatir el tráfico de
drogas y otros delitos trasnacionales.
6
De la base de datos oficial de asistencia se puede extraer información referente a los montos invertidos y al contenido
de la actividad, pero no sobre la cantidad de militares o civiles capacitados. En el caso de los entrenamientos, la fuente
más representativa son los informes Foreign Military Training and DoD Engagement Activities of Interest (FMTR),
Volumen I, elaborados anualmente por el Departamento de Defensa y Departamento de Estado. Una de las principales
limitaciones de esta fuente, además del difícil acceso, es que no incluye la totalidad de los entrenamientos y no incluye
el entrenamiento realizado por militares estadounidenses a las fuerzas policiales de países extranjeros. En algunos
casos, el informe enumera la capacitación brindada a la policía o guardia costera pero no es un requisito y no representa
la amplia gama de capacitación policial.
internacional de control de estupefacientes (INCSR, por sus siglas en inglés), publicados
anualmente por INL, que no se presentan de manera sistemática en ninguna fuente oficial.
Asistencia militar y para la seguridad de EE.UU. a Bolivia (2001-2019)
La sistematización de datos sobre la asistencia exterior estadounidense a partir de la metodología
propia permite afirmar que la asistencia militar y para la seguridad de EE.UU. a Bolivia entre los
años 2001 y 2019 fue de 973,9 millones de dólares. Entre el 2006 y 2019, años correspondientes
a la administración del MAS, la asistencia fue de 428 millones de dólares (ver gráfico 1).
Gráfico 1. Asistencia militar y para la seguridad EE.UU.-Bolivia (2001-2019), en millones de
dólares
Fuente: elaboración propia en base a USAID Explorer (2020) y CIP (2020).
La principal agencia implementadora
7
de la asistencia en seguridad es el Departamento de Estado
que a través de INL como subagencia implementadora
8
destinó 914,5 millones de dólares entre
2001 y 2019 para la implementación de los programas Iniciativa Andina Contra las drogas (ACI,
7
Son las agencias estadounidenses que administran/implementan programas de asistencia exterior utilizando fondos
asignados directamente a ellas o fondos transferidos de otra agencia.
8
Se refiere a la oficina o buró, unidad organizativa, dentro de la agencia del Gobierno de EE.UU. que administra la
actividad de asistencia exterior.
73,4
138,3
133,2
103,3
97,5
87
74
32,3
31,1
34,9
39,9
25,3
13,2
29,3
60,3
0,01
0,17
0
20
40
60
80
100
120
140
160
2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019
Gobierno MAS
por sus siglas en inglés) y Control internacional de narcóticos y aplicación de la ley (INCLE, por
sus siglas en inglés). Este monto representa el 94% del total de la asistencia para la seguridad en
Bolivia en el periodo analizado, lo que da cuenta del peso de los programas de asistencia
antinarcóticos que son considerados oficialmente como asistencia económica.
Durante la administración del MAS, la asistencia de INL fue de 357,7 millones de dólares.
Los únicos años en los que no se registra asignación de recursos de esta subagencia son 2016 y
2018. En 2017 y 2019 se implementaron programas, aunque con montos reducidos (ver gráfico 2).
Gráfico 2. Asistencia INL-Bolivia (2001-2019), en millones de dólares
Fuente: elaboración propia en base a USAID Explorer (2020) y CIP (2020).
A pesar del deterioro de las relaciones diplomáticas, según reporte de la GAO, entre 2006 a 2011,
el Departamento de Estado asignó alrededor de 237 millones para asistencia antinarcóticos a
Bolivia: “Esta asistencia apoyó los esfuerzos manuales de erradicación y un programa de aviación.
Los aviones del programa se utilizan para proporcionar transporte para los equipos de erradicación
manual y las operaciones de interdicción” (US Government Accountability Office 2012, 27). El
informe de INL para el año 2009 sostiene que, a pesar del declive en la relación bilateral, el
gobierno de EE.UU. continuó apoyando el desarrollo institucional tanto de la Policía Nacional de
Bolivia (PNB) como de los fiscales antinarcóticos (US Department of State, INCSR 2009). Para
el año 2012, INL plantea que el gobierno de EE.UU. continuó brindando apoyo administrativo,
logístico, financiero y de capacitación a los programas de control de narcóticos de Bolivia en el
marco de los compromisos suscritos en un acuerdo bilateral del 2006
9
y que, incluso con la
expulsión de la DEA y la NAS, bajo coordinación de INL se mantuvo el apoyo logístico y
administrativo a la Fuerza Especial de Lucha Contra el Narcotráfico (FELCN) y a la academia de
capacitación de la PNB (US Department of State, INCSR 2009; 2010).
En 2013, INL alienta “a las naciones más directamente afectadas por las exportaciones de
cocaína boliviana” a que aumenten su apoyo a Bolivia a medida que EE.UU. pasa del apoyo
operativo a la capacitación y la creación de capacidad para el cumplimiento de la ley (US
Department of State, INCSR 2013); mientras que en 2014 destaca el trabajo conjunto con el
gobierno boliviano para “aumentar la efectividad de las leyes antinarcóticos de Bolivia, para
combatir el lavado de dinero, los precursores químicos y la confiscación de activos” (US
Department of State, INCSR 2014). Para los años posteriores, los informes de INL señalan que la
embajada de EE.UU. en Bolivia se reúne periódicamente con el Viceministerio de Defensa Social
y Sustancias Controladas y funcionarios de la FELCN para discutir los esfuerzos antinarcóticos de
Bolivia (US Department of State, INCSR 2016; 2017; 2018; 2019; 2020).
Es llamativo y sospechoso el pico de más de 60 millones de dólares registrado en el 2015,
año que antecede el del referendo constitucional del 21 de febrero de 2016. Aunque el incremento
de asistencia vía INL en 2015 se haya dado a nivel regional, en el caso de Bolivia, el pico de 2015
llama la atención considerando que tanto las agencias estadounidenses como el gobierno boliviano
coinciden en afirmar que la asistencia antinarcóticos se interrumpió en el 2013. Según el informe
de 2015, la ayuda formal antinarcóticos a Bolivia finalizó el 31 de diciembre de 2013 (US
Department of State, INCSR 2015) mientras que el informe de 2016 afirma que “no hay programas
de asistencia antinarcóticos estadounidenses en Bolivia, pero la cooperación boliviana
antinarcóticos con otros países y en foros internacionales, junto con la participación boliviana en
capacitaciones patrocinadas por EE.UU. es bienvenida” (US Department of State, INCSR 2016).
9
Bajo este acuerdo, según INL, los programas del gobierno de EE.UU. buscan mejorar las capacidades del gobierno
boliviano para reducir el cultivo de coca; arrestar y llevar ante la justicia a los traficantes, promover el desarrollo
alternativo; interrumpir la producción de cocaína en Bolivia, interceptar y destruir drogas ilícitas y precursores
químicos, reducir el abuso doméstico de cocaína, institucionalizar un sistema de aplicación de la ley profesional y
mejorar la conciencia de la población boliviana sobre los peligros drogas ilícitas (US Department of State, INCRS
2012).
Por su parte, la GAO afirma que en los años 2014 y 2015 no hubo ninguna actividad antinarcóticos
realizadas por INL en Bolivia (US Government Accountability Office 2017), mientras que desde
el gobierno boliviano tampoco se registra ayuda antinarcóticos estadounidense a partir del 2013
(CONALTID 2016).
La segunda principal agencia implementadora es el Departamento de Defensa con 59,3
millones entre 2001 y 2020. Durante el gobierno del MAS, la asistencia estrictamente militar fue
de 12 millones de dólares y ha estado en progresiva disminución. Tan solo a partir del 2016 es que
Bolivia deja de recibir cualquier tipo de asistencia del Departamento de Defensa (ver gráfico 3).
La asistencia del Departamento de Defensa ha sido realizada a través de tres subagencias: (i)
Oficina de Antinarcóticos, (ii) Defense Security Cooperation Agency (DSCA) y (iii) Programa de
Prevención del HIV/SIDA.
Gráfico 3. Asistencia Departamento de Defensa-Bolivia (2001-2019), en millones de dólares
Fuente: elaboración propia en base a USAID Explorer (2020)
La Oficina de Antinarcóticos ha implementado el In-Country Counternarcotics Program a través
del Comando Sur de forma ininterrumpida entre 2001 y 2012 por el monto de 44,2 millones de
9,4
8,5
9,7
12,3
7,2
4,9
2,4
1,8
0,7
1
0,4
0,2
0,1
0,09
0
2
4
6
8
10
12
14
2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019
Gobierno MAS
dólares, equivalente al 74% de la asistencia del Departamento de Defensa a Bolivia en el período
estudiado. Queda evidente el peso y la persistencia de la “guerra contra las drogas”. En lo que se
refiere a la DSCA, brindó 14,9 millones de dólares para la implementación de tres programas: a)
Programa de Becas para la Lucha contra el Terrorismo (CTFP, por sus siglas en inglés)
10
en 2013;
b) Financiamiento Militar Extranjero (FMF, por sus siglas en inglés) entre 2001 y 2004, y c)
Educación y Entrenamiento Militar Internacional (IMET, por sus siglas en inglés)
11
entre 2001 y
2004, reanudado en el 2007 hasta el 2013. Durante el período del gobierno del MAS el monto
destinado por IMET a Bolivia fue de 1 571 789 dólares. Por último, a través del Programa de
Prevención del HIV/SIDA se han destinado 236 711 dólares en 2011, 2012, 2014 y 2015. En este
caso, hay que destacar que, aunque sea un programa implementado con fondos del Departamento
de Defensa, se considera en la base de datos oficial como asistencia económica.
Esta información permite visualizar la permanencia de los flujos de asistencia estrictamente
militar, la permanencia de algunos programas del Departamento de Defensa y actividad de
Comando Sur. Según la GAO, entre 2006 y 2011, el Departamento de Defensa asignó alrededor
de nueve millones para asistencia de seguridad relacionada con la lucha contra el narcotráfico en
Bolivia, siendo la mayor parte de los fondos direccionados al envío de personal para recibir
instrucción militar en EE.UU., que ha incluido capacitación en operaciones antidrogas y
mantenimiento de equipos (US Government Accountability Office 2012, 27).
El Departamento de Justicia, a través del FBI, destinó 3087 dólares en el 2012 para el
programa de Evaluación de intercambio biométrico extranjero. No obstante, es fundamental
destacar que la base de datos de USAID Explorer no registra a la DEA como subagencia del
Departamento de Justicia con programas en Bolivia. Sin embargo, a partir de la triangulación de
fuentes y la revisión de literatura especializada, es evidente el peso que ha tenido la DEA en la
guerra contra las drogas en Bolivia, así como su permanencia en los primeros años del gobierno
del MAS. Diversas fuentes oficiales corroboran esta afirmación.
Por ejemplo, un informe de INL sugiere que antes de su expulsión, la DEA brindó asesoría
operativa directa, enlace, inteligencia y apoyo financiero a las Unidades de Investigación Sensibles
10
CTFP es una autoridad del Título 10 para construir asociaciones a través de educación y capacitación dirigidas al
combate al terrorismo.
11
FMF e IMET proporcionan equipo militar, asistencia relacionada y entrenamiento militar. Esta es la asistencia que
se suele definir como asistencia militar “tradicional” previstos en el Título 22, autorizados por la FAA de 1961 y la
Ley de Control de Exportación de Armas.
(SIU, por sus siglas en inglés) de la FELCN (US Department of State, INCSR 2009). Según
informe de la GAO, entre los años fiscales 2006 a 2011, la DEA asignó alrededor de dos millones
para apoyar el programa de SIU en Bolivia, que contó con un equipo de expertos en inteligencia e
investigación antidrogas. Ese mismo informe plantea, sin embargo, que los datos de desempeño
de la DEA para Bolivia no están disponibles (US Government Accountability Office 2012, 28).
Un informe de 2017, también de la GAO, reporta 683 000 de dólares destinados a Bolivia por la
DEA en 2010 (US Government Accountability Office 2017).
Entrenamiento militar de EE.UU. a fuerzas de seguridad bolivianas
Entre 2000 y 2019 por lo menos 7239 militares bolivianos fueron entrenados en distintos
programas de entrenamiento realizados por las Fuerzas Armadas estadounidenses (ver gráfico 4).
Tal como ilustra el gráfico 4, el pico es en el año 2003 y coincide con el momento Bolivia figuraba
como cuarto país receptor de entrenamiento militar realizado por EE.UU. a nivel mundial,
antecedido por Colombia, Irak y Afganistán (Isacson, Olson y Haugaard 2004).
Gráfico 4. Entrenamiento militar EE.UU.-Bolivia (2000-2019), en cantidad de entrenados
528
708
961
2045
1975
186
133
193
314
53
55
39
21
15
5 5
2
1
0
500
1000
1500
2000
2500
2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019
Gobierno MAS: 836
Fuente: elaboración propia en base a datos de CIP (2020)
Los militares bolivianos han participado de 16 programas de entrenamiento, de los 22 realizados
a nivel regional. El principal es IMET, seguido de FMF y Sección 1004. Como se puede visualizar
en el gráfico 4, la cantidad de entrenamiento ha disminuido significativamente a partir de 2009 y
mantenido una tendencia decreciente. Desde el EE.UU. se señala que en lo que se refiere a
capacitación en antiterrorismo, el gobierno estadounidense ha ofrecido fondos para brindar
capacitación a las fuerzas antiterroristas bolivianas, “pero como es el caso de otras oportunidades
de capacitación ofrecidas por EE.UU., el gobierno de Bolivia se negó a enviar personal a dichos
programas” (US Department of State, Bureau of Counterterrorism 2009).
Durante el gobierno del MAS, 836 miembros de las fuerzas de seguridad de Bolivia fueron
entrenados por militares estadounidenses en nueve programas (ver gráfico 5). La mayoría asistió
a cursos en el Centro de Estudios Hemisféricos de Defensa William J. Perry (WJPC, por sus siglas
en inglés) con sede en Washington. Hasta el 2012 se registran entrenamientos realizados en el
marco de Sección 1004 -el principal programa militar antidrogas de EE.UU.
12
- en las instalaciones
de Fort Rucker (Alabama), Fort Eustis (Virginia), Lackland Air Force Base (Texas), Fort Benning
(Georgia) y Stennis Space Center (Mississippi). En este período, las diversas unidades de la policía
y de las tres ramas de las Fuerzas Armadas entrenadas han sido: (i) Fuerza Especial de Lucha
Contra el Crimen (FELCC) y FELCN; (ii) Ejército: Fuerza de Tarea Conjunta Chapare, Escuela
Militar de Inteligencia del Ejército (EMIE), Batallón de Ingeniería Federico Roman II, (Caranavi)
Escuela de Cóndores Bolivianos; (iii) Armada: Batallón de Infantería de Marina VI
“Independencia”, Centro de Instrucción de Buceo en Altura (CIBA), Centro de Instrucción de
Comandos Anfibios (CICA), Fuerza de Tarea Especial “Diablos Azules”, Escuela Naval Militar;
y de la Fuerza Aérea: Fuerza de Tarea Aérea “Diablos Negros”; y (iv) la Fuerza de Tarea Aérea
“Diablos Rojos”.
Gráfico 5. Entrenamiento militar EE.UU. – Bolivia (2006-2019), por programa
12
En América Latina, en particular en la región andina, desde 1991 se empezó a brindar asistencia en el marco de
Section 1004 Counter-Drug and Counter-Transnational Organized Crime que se convirtió en la segunda fuente más
importante de asistencia militar y policial para la región. Siempre que su propósito fuese contrarrestar el tráfico de
drogas o el crimen organizado transnacional, el programa podría financiar el transporte, la construcción de bases, la
capacitación, la detección y el monitoreo del tráfico aéreo y marítimo, servicios de inteligencia, etc.
Fuente: elaboración propia en base a datos de CIP (2020).
Capacitación policial y para el cumplimiento de la ley
La información sobre entrenamiento militar se complementa con los datos sobre capacitación en
antinarcóticos y cumplimiento de la ley, recabados a partir del análisis de los informes de INL. En
cada informe anual (y solo a partir del 2008) se brindan datos sobre cantidad de entrenamiento
como parte de una descripción más general, lo que da cuenta de la dificultad de acceder de forma
clara a este tipo de información. De esta maraña (información dispersa, difícil acceso) fue posible
develar una suma abultada de 25 085 funcionarios/as bolivianos/as (entre policías, fiscales, jueces,
etc.) capacitados/as entre 2008 y 2019 (ver tabla 1).
Tabla 1. Capacitación en antinarcóticos y aplicación de la ley durante el gobierno del MAS
Año
Capacitados
Cursos
Institución Bolivia
País en que se realizó
2008
2351
56
PNB, fiscales antinarcóticos
Bolivia*
16
X
PNB
2009
5600
62
policía, fiscales y contrapartes
del Gobierno de Bolivia y
ONG
Bolivia*
2010
9012
112
agentes de policía, fiscales y
otros funcionarios del
Gobierno de Bolivia y ONG
Bolivia, Perú, Colombia,
Argentina y Chile
2011
4424
63
policías, fiscales y otros
funcionarios del gobierno
boliviano y de ONG
Bolivia, Perú, Colombia y
Argentina
3
4
4
7
9
17
194
271
327
0 50 100 150 200 250 300 350
Service Academies
Peacekeeping Operations
Aviation Leadership Program
INL
FMF
CTFP
IMET
Section 1004
Regional Centers for Security Studies/WJPC
2012
1792
60
policías, fiscales y otros
funcionarios
Bolivia, Perú, México,
Indonesia, El Salvador y
EE.UU.
2013
1887
38
agentes de policía, fiscales,
jueces, otros funcionarios
gubernamentales y civiles de
Bolivia
Bolivia, Perú, El Salvador,
Colombia y EE.UU.
2014
X
X
X
X
2015
5
Los participantes
representaron a tres
instituciones bolivianas,
incluidas dos que nunca antes
habían participado en ILEA.
El Salvador [ILEA]
3
X
funcionarios de alto nivel del
gobierno boliviano
participaron
EE.UU.
2016
X
7
FELCN y Aduanas de Bolivia.
El Salvador [ILEA]
2017
X
3
FELCN y Aduanas de Bolivia
El Salvador [ILEA]
2018
X
5
FELCN y la Unidad de
Investigación Financiera
El Salvador [ILEA]
2019
X
8
la FELCN, la Unidad de
Investigación Financiera y la
Fiscalía
El Salvador [ILEA]
TOTAL
25 085
*No especifica si incluye capacitación en otro país.
Fuente: elaboración propia en base a los informes INCSR (US Department of State, Bureau of International
Narcotics and Law Enforcement Affairs 2008; 2009; 2010; 2012; 2013; 2014; 2015; 2016; 2017; 2018; 2019).
La información presentada muestra que, luego de la expulsión de la DEA, hay un enfoque
renovado de la capacitación auspiciada por INL destinada en especial para la policía y los fiscales.
A partir de 2015, los cursos se llevaron a cabo fundamentalmente en la sede de la Academia
Internacional para el Cumplimiento de la Ley (ILEA, por sus siglas en inglés) en San Salvador, no
habiendo registro de capacitaciones en territorio boliviano. Aunque en los informes abiertos al
público de ILEA no esté el detalle de cantidad de personal entrenado, sino que solamente se indican
los países de origen, es importante considerar la relevancia de este espacio institucional en la
formación orientada a la “aplicación de la ley”.
Si a estos entrenamientos se le suman los 836 entrenamientos militares entre 2006 y 2019,
el resultado es de por lo menos 25 921 miembros de las fuerzas de seguridad bolivianas capacitadas
por sus pares estadounidenses a lo largo de los gobiernos del MAS. Ahora bien, si por un lado
estas cifras expresan la profundidad del arraigo institucional de la asistencia, también deben
comprenderse en un marco de tensión permanente entre los esfuerzos de transformación de las
fuerzas de seguridad bolivianas y las presiones por parte del gobierno estadounidense, tal como se
puede ilustrar con el siguiente extracto del informe de INL de 2009:
El gobierno de Bolivia informó al gobierno de Estados Unidos que la formación patrocinada
por Estados Unidos para el personal militar y de policía fuera del país ya no sería apoyado por
el gobierno boliviano […] Esta nueva política tiene serios efectos perjudiciales sobre el continuo
desarrollo y profesionalismo de la policía nacional y las fuerzas militares, debido a su
incapacidad para asistir a cursos de capacitación patrocinados por Estados Unidos (US
Department of State, INCSR 2009).
El rol de las fuerzas de seguridad en el Golpe de Estado de noviembre de 2019
El papel de las fuerzas de seguridad en el remate final que otorgaron al proceso de desestabilización
culminado el 10 de noviembre de 2019 es la muestra más fehaciente de los impactos de la
formación profesional/ideológica de militares y policías hecha a imagen y semejanza de las
proyecciones de EE.UU. desde mediados del siglo XX. Es clave, por lo tanto, destacar los
principales altos mandos militares y policiales que pasaron por academias e instituciones
estadounidenses y cumplieron rol clave en la articulación del proceso golpista (Los Tiempos 2019;
The Gray Zone 2019; Lajtman et al. 2020; Libya360 2020). Esta comprobada articulación no
significa afirmar que dentro de las Fuerzas Armadas y la PNB no existan funcionarios patrióticos
comprometidos con el proceso de cambio, pero sí demuestra que, a pesar de los intentos de
transformación, ambas instituciones siguieron estando dirigidas por mandos afines a EE.UU.
Dentro de la policía boliviana, los principales comandantes que ayudaron a gestar el golpe
han pasado por la Agrupación de Agregados Policiales de Latinoamérica (APALA) con sede en
Washington que funciona para construir relaciones entre las autoridades estadounidenses y los
oficiales de policía de los estados latinoamericanos. El General Rómulo Delgado (ex Comandante
General de la PNB, reemplazado por Yuri Calderón) fue enlace de la CIA mientras trabajó como
agregado policial de la embajada boliviana en Argentina. El General Vladimir Yuri Calderón,
comandante general de la Policía en el momento del golpe, fue agregado policial en Washington
hasta diciembre de 2018 y se mantuvo en buenos términos con la embajada de EE.UU. en Bolivia,
especialmente, con Matthew Kenny Thompson, agregado militar de EE.UU.
En relación con los mandos militares, los principales protagonistas han pasado por la
Escuela de las Américas y su heredera, el Instituto del Hemisferio Occidental para la Cooperación
en Seguridad (WHINSEC, por sus siglas en inglés). El Comandante en jefe de las Fuerzas
Armadas, general de Brigada Sergio Orellana Centellas, asistió al curso de Operaciones cívico-
militares en 2003; el Comandante en Jefe de las Fuerzas Armadas, Williams Kaliman, agregado
militar en EE.UU. entre 2013 y 2016, asistió al curso de Comando y Estado Mayor en 2003 y
OPME-4 en 2004; Manfred Reyes Villa (ex alcalde de Cochabamba y ex candidato presidencial)
asistió al curso de armas de combate en 1976; el General Remberto Siles Vásquez fue “graduado
distinguido” del curso de Armas de combate en 1992; el Coronel Julio César Maldonado Leoni
asistió al Curso de Comando y Estado Mayor de1998 y fue instructor de este mismo curso en 2003;
el Coronel Óscar Pacello Aguirre fue “graduado de honor” del Curso de Inteligencia Militar para
Oficiales en 1994 y asistió al Curso de Comando y Estado Mayor para Oficiales en 2000; el
Coronel Teobaldo Cardozo Guevara asistió al Curso básico de preparación en 1974 (SOAw 2020).
Según información brindada por Juan Ramón Quintana,
13
en entrevista con la autora, el
ministro de defensa golpista, Luis Fernando López, ratificó que se realizaron conversaciones con
miembros de las Fuerzas Armadas antes de la “renuncia” de Evo Morales, para establecer acuerdos
y mantener el orden constitucional. López, quien fue encargado de realizar el acercamiento con
efectivos de las Fuerzas Armadas, fue oficial e instructor de la Escuela de Cóndores Satinadores
en Sanandita, entre 1986 y 1989. Este cuerpo fue creado en 1981 durante la dictadura de Luis
García Meza y desde 1987 realiza ejercicios conjuntos con fuerzas especiales estadounidenses,
recibiendo instrucción en lucha “antiterrorista”. Asimismo, López sirvió como elemento clave de
enlace golpista desde un principio bajo el mando de Luis Fernando Camacho, y fue el que trasladó
los mensajes y el dinero al General Kalimán (Juan Ramón Quintana, 12 de abril de 2020, en
entrevista con la autora).
Un último ejemplo es la asistencia por el valor de 1 200 000 dólares que ha brindado la
USAID a través de su Oficina de Asistencia para Desastres en el Extranjero (OFDA, por sus siglas
en inglés) para combatir los incendios forestales en Región de Chiquitania en 2019. Aunque en
esta investigación no se haya realizado un análisis sistemático de la asistencia a través de USAID,
este caso puntual se relaciona directamente con fuerzas de seguridad bolivianas a vísperas de las
elecciones presidenciales de octubre de 2019. Entre el 27 de agosto y el 13 de septiembre se realizó
asistencia técnica en campo con la presencia de 14 expertos de USAID, incluyendo cuatro
miembros del Servicio Forestal de EE.UU. (USFS, por sus siglas en inglés) que han capacitado a
13
Fue ministro de la Presidencia de Bolivia en tres ocasiones y Embajador de Bolivia en Cuba. Luego del golpe se
exilió en la Embajada de México en La Paz.
funcionarios de la Fuerza Aérea boliviana sobre coordinación, táctica y seguridad de operaciones
de fuego-tierra-aire (USAID 2019).
Reflexiones finales
Con base en el análisis de datos empíricos, esta investigación permite sostener que, pese a los
esfuerzos por romper con la injerencia imperial en el sector de seguridad y defensa, EE.UU. logró
adaptar sus políticas. Por tanto, se observan importantes (aunque poco perceptibles a simple vista)
continuidades de la relación bilateral en distintas esferas del gobierno y las fuerzas de seguridad
bolivianas. Asimismo, la significativa tendencia a la baja tanto en los flujos de asistencia como en
las capacitaciones, durante los últimos años del gobierno del MAS, permite advertir significativas
tensiones.
A modo de síntesis, durante el gobierno del MAS, se destinaron por lo menos 428 000 000
de dólares, a través del Departamento de Estado (INL), el Departamento de Defensa/Comando Sur
(DSCA, Oficina de Antinarcóticos, Programa de Prevención del HIV/SIDA) y el Departamento
de Justicia (FBI y DEA). La INL fue la subagencia que más recursos destinó, con la
implementación de ACI e INCLE. La triangulación de fuentes permitió traer a la luz la cifra de
por lo menos 25 921 funcionarios/as entrenados/as por EE.UU. en cursos militares y de aplicación
de la ley, enfocados en antinarcóticos. Mediante el entrecruzamiento de fuentes, también se
estableció que las contrapartes bolivianas han sido la PNB, la FELCC, la FELC, el Órgano Judicial
de Bolivia, el Viceministerio de Justicia, la Unidad de Investigación Financiera, el Ejército, la
Armada y la Fuerza Aérea.
A pesar de las medidas concretas y los avances del gobierno del MAS, EE.UU. es un poder
fáctico con fuerte influencia en Bolivia. El voluntarismo político del gobierno boliviano no ha sido
suficiente para contrarrestar décadas de penetración institucional acompañada de
condicionamientos ideológicos. En ese sentido, la participación probada de distintos actores del
sector público y privado de EE.UU. en el golpe de Estado de noviembre de 2019 evidencia el rol
de miembros de las fuerzas de seguridad bolivianas, muchos de ellos formados en EE.UU. Los
límites de la autonomía están enmarcados justamente en el profundo arraigo institucional (en las
Fuerzas Armadas tiene más 50 años; en política de drogas, más de 30) que es difícil de desmontar
debido a su anclaje en condicionamientos ideológicos de una visión hegemónica que termina por
definir qué es la seguridad y la defensa y quiénes están aptos para “asistir”. Ese condicionamiento
hace que predomine la creencia, por ejemplo, de que la asistencia y los equipamientos de EE.UU.
son “lo mejor”, y que la formación y los equipos que puedan venir de otros países como Rusia y
China no son equiparables.
Para los aspectos metodológicos de esta investigación, ha sido clave la reorganización
crítica de los datos provistos por USAID Explorer y el SAM, así como su triangulación con otras
fuentes de información cualitativa. Ello permite complejizar la interpretación y el análisis. Por
ejemplo, en el rubro de entrenamiento, hubiera sido un error tomar solo los datos del SAM, ya que
no consideran una amplia variedad de cursos orientados a antinarcóticos y aplicación de la ley.
Asimismo, en el rubro de asistencia militar y para la seguridad, si se hubiese considerado solo la
información proporcionada por USAID Explorer y el SAM, no se tendría un registro de la DEA
como una subagencia que ha realizado asistencia y entrenamiento a las fuerzas de seguridad
bolivianas. En definitiva, tanto la base de datos oficial como el SAM permiten acceder a una
información que se corresponde con determinada forma de acomodar y clasificar los datos y que,
de modo deliberado o no, oculta/edulcora una parte de la información. Por tanto, más allá de los
resultados de la presente investigación, los cuales revelan que la asistencia en seguridad persistió
durante los gobiernos del MAS en Bolivia, el principal aporte al campo del conocimiento abordado
es que se sienta un precedente sobre la necesidad de aplicar la triangulación de fuentes y discutir
la construcción de indicadores.
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