Mundos Plurales. Revista Latinoamericana de Políticas y Acción Pública Vol.12 N.° 1, mayo 2025, pp. 34-56

ISSN 13909193/e-ISSN 26619075

DOI:10.17141/mundosplurales.1.2025.6437

Políticas alimentarias urbanas: potencialidades y desafíos desde América Latina

Urban Food Policies: Potentialities and Challenges from Latin America

Clara Craviotti. Investigadora principal CONICET- CESOT, Facultad de Ciencias Económicas, Universidad de Buenos Aires, Argentina.

ccraviotti@yahoo.com

Recibido: 06/11/2024 - Aceptado: 06/01/2025

Resumen

En los últimos años se ha ido valorizando la idea de consolidar las políticas alimentarias urbanas, posicionando a las ciudades como agentes estratégicos para encarar acciones orientadas a afianzar ambientes alimentarios justos y sostenibles. En este artículo se analiza cómo se instalan estas políticas y en las bases institucionales y conceptuales en las que se apoyan, para luego reflexionar sobre los desafíos que encierran. En el análisis se toman en consideración cuatro ejes analíticos: las cuestiones propias de diseño, el imperativo de integrar acciones con una mirada territorial, los requerimientos de estas acciones en el nivel intraestatal y la necesidad de involucrar a actores de la sociedad civil.

Palabras clave: agroecología, circuitos alimentarios alternativos, gobernanza, políticas alimentarias urbanas, políticas públicas, sistema agroalimentario.

Abstract

In recent years, the idea of enhancing urban food policies has been valued in the academic and intervention spheres, positioning the cities as strategic agents to design actions aimed at strengthening fair and sustainable food environments. This essay analyses how these policies came to the fore and on what institutional and conceptual bases they are sustained. The essay further reflects on the challenges they contain, considering four analytical axes: the inherent design issues, the imperative to integrate actions with a territorial perspective, the requirements of these actions at the intra-state level, and the imperative of the involvement of civil society actors.

Keywords: agroecology, agri-food system, governance, urban food policies, public policies, alternative food networks.

Introducción

En 2019, en un informe de la Eat-Lancet Commission se planteó que la humanidad enfrentaba tres pandemias simultáneas: la desnutrición, la obesidad y el cambio climático, y que la sinergia entre ellas conformaba una sindemia global (Willett et al. 2019). Frente a este fenómeno, en general, diferentes estudios ponen énfasis en la necesidad de la transformación del sistema alimentario hegemónico con el objetivo de mitigar esta problemática.

Vinculado a ello, se ha revalorizado la idea de consolidar y promover la transición hacia sistemas de abastecimiento local en clave agroecológica para revertir los impactos negativos del sistema agroalimentario sobre la sociedad y el medioambiente. En ese marco se identifica a las ciudades como agentes estratégicos para realizar acciones con base en la siguiente premisa: en las urbes se concentra la mayor cantidad de población del planeta,[i] y en particular aquella con dificultades para acceder a alimentos saludables (Dansero, Pettenati y Toldo 2017).

Desde algunas vertientes se argumenta que estos espacios son propicios para encarar proyectos colectivos vertebrados alrededor de lo común y de la proximidad, con alternativas políticas innovadoras caracterizadas por un nuevo municipalismo (Blanco, Gomà y Subirats 2018). Así, se ha generado un campo analítico y de intervención dentro de la noción urban food policies o políticas alimentarias urbanas (Morgan 2009), especialmente en los países del Norte Global, con lo cual se plantean interrogantes sobre su aplicabilidad a otros espacios geográficos y sociales.

En el contexto argentino, este tipo de políticas se han desarrollado de manera acotada y se han visto condicionadas por el bajo grado de autonomía de los Gobiernos municipales y por la voluntad de incidir en las cuestiones alimentarias. Sin embargo, también ha incidido el carácter antagónico que este tipo de iniciativas revisten en relación con el modelo exportador de materias primas con bajo grado de industrialización que caracteriza al país desde hace décadas, y cuya expansión afectó el desarrollo de producciones orientadas a los mercados de cercanía.

En este artículo se reflexiona sobre algunos de los desafíos que encierran estas políticas alimentarias urbanas, tomando en consideración cuatro ejes: las cuestiones propias de diseño, los requerimientos que plantean en términos de integración de acciones con enfoque territorial, la articulación de éstas a nivel intraestatal y con los actores de la sociedad civil. Previo a ello, realizaremos un breve recorrido analítico para situar cómo estas cuestiones se fueron instalando en la agenda pública y en qué bases institucionales y conceptuales se apoyan.

Para esta tarea, se revisaron trabajos académicos nacionales e internacionales, y documentos y presentaciones efectuadas por gestores de estrategias alimentarias locales, en particular sobre Rosario (Argentina), un caso interesante por varias razones. En primer lugar, la ciudad concentra un importante porcentaje de población pobre y se encuentra ubicada en el corazón del modelo de agricultura orientada a la exportación en la región pampeana,[ii] donde el conflicto ambiental y sanitario constituye un detonante de la necesidad de encarar este tipo de políticas y, a la vez, una oportunidad para desarrollar acciones transformadoras (Craviotti 2022a). En segundo lugar, Rosario es un referente latinoamericano en materia de agricultura urbana, por lo que frecuentemente se utiliza para ejemplificar políticas de agricultura agroecológica “de proximidad” (Sánchez 2023), que, según sus protagonistas, resultan experiencias replicables en otros contextos, especialmente a áreas periurbanas con altos niveles de contaminación de alimentos (Terrile 2017). En tercer lugar, la política del Gobierno local se encuentra bien documentada.

La instalación de la cuestión alimentaria dentro de la agenda de las políticas urbanas

Si bien la cuestión alimentaria tiene una larga trayectoria en la agenda de las políticas públicas, su implementación en las ciudades alcanzó un desarrollo más notorio en los países del Norte. De acuerdo con Dansero, Pettenati y Toldo (2017), las políticas alimentarias urbanas se desarrollaron inicialmente en Estados Unidos y Canadá debido a las externalidades negativas generadas por el sistema agroalimentario dominante, particularmente las vinculadas al acceso a los alimentos y a la salud. Luego, el enfoque tuvo eco en otras ciudades europeas y en algunas naciones del Sur donde el encuadre se da más en términos de seguridad alimentaria y de promoción del desarrollo local. En cualquier caso, la creciente urbanización y concentración de la pobreza en las ciudades y el cambio en los hábitos alimentarios con prevalencia de las dietas industrializadas, sin duda juegan un papel en estos procesos de visibilización de la problemática alimentaria a escala urbana.

Se trata de una temática donde confluyen dinámicas institucionales, debates académicos y acciones de la sociedad civil. En cuanto a la dimensión institucional internacional, pueden identificarse ciertos hitos clave que tienen la impronta de diferentes agencias de la Organización de Naciones Unidas (ONU). Aquí se incluyen los objetivos de desarrollo del milenio (2000), la publicación del informe “Food for the Cities”, preparado por la Organización de las Naciones Unidas para la Alimentación y la Agricultura (FAO) en el año 2000,[iii] la conferencia “Agricultura y ciudad”, promovida en 2001 por ONU-Hábitat, el programa Ciudades Saludables de la Organización Mundial de la Salud (OMS), que refiere explícitamente a la inclusión de las políticas alimentarias en los planes urbanos, el informe del relator especial sobre el derecho a la alimentación adoptado en el 2010 por la Asamblea General de la ONU, la agenda de desarrollo con los 17 objetivos de desarrollo sostenible o Agenda 2030 y la nueva agenda urbana adoptada en el marco de la Conferencia Hábitat III de la ONU, efectuada en Quito, Ecuador en el año 2016.

Sin embargo, el hito significativo en la visibilización de este tipo políticas estuvo representado por el Pacto de política alimentaria urbana de Milán (MUFPP, por sus siglas en inglés) firmado en 2015 por casi 50 ciudades, cifra que aumentó a 290 para el l año 2024 y de las cuales 40 son latinoamericanas.[iv] Asimismo, la difusión de la planificación alimentaria urbana en las instancias institucionales mencionadas fue acompañada y sostenida por la estructuración de una comunidad científica internacional en redes específicas.

En este recorrido existieron ciertos actores e instituciones clave para la instalación de marcos interpretativos comunes en el repertorio de las recomendaciones de políticas, nucleados en torno a proyectos de la FAO y de la Fundación RUAF (Agricultura Urbana y Sistemas Alimentarios, por sus siglas en inglés)[v] o financiados por la Fundación Nina Carasso. En estos espacios se propone la ciudad-región como la escala más apropiada de intervención para promover vínculos sostenibles entre las ciudades y sus alrededores a través de la creación de áreas proveedoras de alimentos, recursos naturales y servicios ecosistémicos (Dubbeling et al. 2016). El término ciudad-región fue definido en diciembre de 2013 en una consulta de expertos motorizada por la FAO, y se trata de una “compleja red de actores, procesos y relaciones que tienen que ver con la producción, procesamiento, comercialización y consumo de alimentos que existen en una región geográfica determinada, que incluya un centro urbano más o menos concentrado y su periurbano y rural circundante” (Jennings et al. 2015, 29). Se argumenta que los beneficios de estos sistemas regionales exceden al sistema alimentario para abarcar el desarrollo económico local, la salud pública y la protección de los ecosistemas. Además, se sostiene que desde estos ámbitos se puede generar un apoyo político positivo a través de la creación de coaliciones de actores preocupados por la cuestión alimentaria.

De acuerdo con Blay Palmer, Henk Renting y Dubbeling (2015), los antecedentes conceptuales del enfoque ciudad-región pueden rastrearse en los conceptos de biorregión y cuenca alimentaria. A fines de la década de los 70, Berg y Damsann (1977, citado en Blay Palmer et al. 2015) describieron la biorregión como un terreno geográfico y de conciencia. Estos autores argumentaron que dentro de una biorregión las condiciones que influyen en la vida son similares, y que estas, a su vez, han influido en la ocupación humana. Las condiciones biofísicas incluyen el clima, el paisaje físico, la flora y la fauna, que son el punto de partida para comprender la biorregión. Sin embargo, sus límites finales son descritos mejor por las personas que han vivido durante mucho tiempo dentro de ella, a través del reconocimiento humano de las realidades de vivir en el lugar. El segundo concepto, el de cuenca alimentaria, refiere a los flujos de alimentos que llegan a una localidad particular y que son mediados por las características de la geografía natural y social (Kloppenberg 1996 citado en Blay Palmer et al. 2015).

Ambos enfoques comparten una mirada espacial, sin embargo, no consideran las interrelaciones entre lo rural y lo urbano más allá de los flujos de alimentos, ni se interesan por las instituciones o el carácter de los vínculos entre los actores. De allí el carácter superador adjudicado al enfoque ciudad-región. Sus proponentes destacan que, en tanto nueva lente analítica, ofrece una perspectiva territorial del sistema alimentario que también es multidimensional, ya que cubre las diferentes etapas desde la producción hasta el tratamiento de los desperdicios alimentarios, abarcando dimensiones sociales, económicas, ambientales y nutricionales (Blay Palmer, Henk Renting y Dubbeling 2015). Por su parte, para los autores inscriptos en la Cardiff School of Geography and Planning (Kevin Morgan, Roberta Sonnino, Terry Marsden, entre otros), la regionalización de lo local permite superar límites municipales rígidos en el contexto de una “nueva ecuación alimentaria”, caracterizada por la combinación de crisis ecológicas y sociales (Sonnino, Tegoni y De Cunto 2019).

Desde el ámbito francés, se puede mencionar una conceptualización cercana a esta mirada, la de sistema alimentario territorializado (Rastoin 2015), visto como un conjunto coherente de cadenas agroalimentarias localizadas dentro de un espacio geográfico de dimensión regional. El enfoque no solo pone énfasis en la maximización de la integración local de las cadenas de producción y de distribución de alimentos, también en la “mutualización” de los recursos locales y del valor creado, en la reutilización de los desperdicios alimentarios y en la gobernanza a escala territorial.

En el panorama latinoamericano, Azevedo (2009) hace hincapié en fortalecer los circuitos de proximidad en materia alimentaria, de manera tal que la producción y la circulación del excedente se destinen al consumo local y regional. Mientras que Gandulfo y Rofman (2020) proponen conformar circuitos locales de producción solidaria y de consumo responsable a través de acuerdos formales entre productores de alimentos frescos cercanos a las aglomeraciones y de los consumidores urbanos, aprovechando el poder de compra de los sectores populares. En estas propuestas latinoamericanas se observa que el énfasis está puesto en el componente económico de la relocalización alimentaria, fundamentalmente en la retención del excedente a nivel local, pero también en el empoderamiento de sectores con menor acceso a recursos urbanos y rurales.

Las políticas alimentarias urbanas: algunas reflexiones sobre sus alcances y limitaciones

En este marco de reflexión y de propuestas de políticas existen algunas cuestiones que se plantean de manera explícita o subyacente y ciertos casos de ciudades que son planteados de manera ilustrativa. En la tabla 1 se exponen algunos de sus ejes de interés, las ciudades latinoamericanas que son consideradas y la concentración de trabajos entre los años 2015 y 2019. Para la selección de estos textos se tuvieron en cuenta que se tratara de documentos ampliamente referenciados en la literatura, que adoptaran una mirada de sistematización o comparativa y que recuperan casos de ciudades latinoamericanas, aunque pueden considerar también urbes de otras zonas geográficas. El grado de profundidad en el análisis es variable, lo mismo que el énfasis puesto en cada uno de los ejes planteados. Algunos de los trabajos se refieren a una política alimentaria en particular, mientras que otros a varias. Si bien el listado no pretende ser exhaustivo, permite poner de relieve la superposición o repetición de ciertos casos emblemáticos de América Latina –particularmente Belo Horizonte, Rosario y Quito– y la relativa escasez de ciudades que han puesto en marcha estrategias alimentarias urbanas y que han sido objeto de análisis.

Tabla 1. Ciudades latinoamericanas y aspectos considerados en trabajos seleccionados

Autoría	Casos referenciados de políticas o estrategias alimentarias urbanas	Definición de una escala local- regional	Integración de las acciones con la mirada territorial	Articulación intramunicipal y con otras escalas de Gobierno	Involucramiento de la sociedad civil
Baker y de Zeeuw (2015)	Belo Horizonte, Ciudad de México, Quito, Rosario	x		x	x
Blay Palmer et al. (2018)	Belo Horizonte, Medellín, Quito, Rosario	x	x	x	x
Dubbeling et al. (2016)	Belo Horizonte, Curitiba, Medellín, Quito, Rosario	x	x	x	x
Filippini, Mazzocchi y Corsi (2019)	Belo Horizonte, Bogotá, Ciudad de México, La Paz, Quito, San Pablo	x	x	x	x
Forster et al. (2015a)	Belo Horizonte, Curitiba, Medellín, Quito		x	x	x
Halliday (2019)	Belo Horizonte, La Paz, Medellín, Rosario, San Pablo	x	x	x	x
IPES Food (2017)	Belo Horizonte (estudio de caso), Medellín, Río de Janeiro, Rosario	x	x	x	x
Jennings et al. (2015)	Belo Horizonte, Bogotá, Brasilia, Rosario	x	x	x	x
Martín (2019)	Quito		x	x	x
Roosendaal et al. (2020)	Belo Horizonte, Quito	x	x	x	x
Sonnino, Tegoni y De Cunto (2019)	Ciudad de México, Quito		x	x	x

Fuente: Elaborada por la autora.

A continuación, se desarrollan algunas de las cuestiones que se suscitan a partir de los ejes planteados en el presente artículo.

Cuestiones de diseño inherentes al enfoque: la escala local

Realizada esta breve presentación de antecedentes relevantes para la construcción del campo de las políticas alimentarias urbanas, vale la pena reflexionar sobre sus alcances, qué se puede esperar de ellas y qué no en función de la forma en que están concebidas. Desde este punto de vista y más allá de los logros de las experiencias particulares, se puede argumentar que hay cuestiones de diseño y de puntos de partida que condicionan sus posibilidades de reconfigurar el sistema agroalimentario hegemónico, caracterizado por su carácter globalizado, asimétrico y concentrado en pocos actores.

En primer lugar, hablar de políticas alimentarias locales o de políticas alimentarias urbanas supone la posibilidad de encarar acciones a nivel local de manera relativamente autónoma de los mercados globales y de otros niveles del Estado. Sin embargo, las políticas nacionales, los acuerdos internacionales y las estrategias de las grandes empresas inciden de manera decisiva en la alimentación de los habitantes de las ciudades (Dansero, Pettenati y Toldo 2017). Surgen entonces dos interrogantes: ¿qué estrategias se plantean los actores que intervienen en la formulación de las políticas alimentarias urbanas frente a estas instancias de poder?, ¿se proponen incidir sobre aquellas actividades del sector alimentario que, aunque operan en ámbitos locales, forman parte de redes y flujos poco territorializados? En resumidas cuentas, un problema fundamental de las políticas locales puede ser subestimar el papel de los actores supralocales sobre las dinámicas locales (DuPuis y Goodman 2005).

A pesar de estas limitantes, existen varias herramientas bajo el control de los Gobiernos locales que son de gran importancia para configurar el ambiente alimentario (Mattioni 2021). Entre ellas, se ubican la zonificación y el ordenamiento territorial, el fomento de la agricultura urbana y periurbana, la construcción de infraestructuras de apoyo, las decisiones sobre la ubicación de ferias y mercados de productores, la difusión de estos espacios, la adquisición de alimentos para escuelas y hospitales públicos, la educación alimentaria y el aprovechamiento de los desperdicios orgánicos.

En segundo lugar, podemos ubicar otro tipo de consideraciones, especialmente, los riesgos de atribuir un valor positivo a la escala local, dejando de lado posibles actitudes reaccionarias o conservadoras (Hinrichs 2003), que los circuitos locales pueden estar controlados por un grupo reducido de agentes (Azevedo 2009) o ser poco sostenibles desde el punto de vista ambiental y social. En consecuencia, la necesidad de un mapeo adecuado de los actores locales intervinientes en instancias clave resulta necesario como punto de partida.

En tercer lugar, el localismo puede transformarse en una debilidad “política” porque la influencia de este tipo de acciones es demasiado fragmentada y, por lo tanto, difusa (Morgan 2009). Por lo tanto, este tipo de estrategias deberían ser complementarias y no un reemplazo de acciones que deben ejecutarse en otras escalas.

En cuarto lugar, y más allá de las cuestiones que plantea la priorización de la escala local, pueden plantearse ciertos problemas prácticos que una estrategia de este tipo debería contemplar. Un aspecto a discutir se relaciona con los criterios a tener en cuenta para determinar el espacio de intervención, que está ligado a cuestiones político-administrativas (los límites jurisdiccionales municipales y provinciales) y a las posibilidades desde el punto de vista agroecológico para producir los alimentos necesarios para una dieta saludable en un espacio geográfico determinado. En consecuencia, parece crucial analizar qué tipos de alimentos consumidos en un territorio pueden –y deberían ser– de origen local. En ese marco se destaca la importancia de contar con datos y estimaciones que incluyan los costos de oportunidad de una estrategia de este tipo y que ponderen el hecho de que cualquier política local tiene lugar en el marco de flujos más amplios, que vinculan estas áreas con los sistemas nacionales (y a veces globales) de abastecimiento de alimentos.

A título ilustrativo, y pensando específicamente en el caso argentino, hay espacios geográficos que presentan una marcada especialización productiva. En provincias de la región pampeana con índices elevados de autoabastecimiento de alimentos han disminuido los cinturones verdes, y con ello los productores de hortalizas y de otros alimentos frescos. A ello se agrega que en un país tan extenso como Argentina, la configuración logística prevaleciente obliga a los alimentos a pasar por infraestructuras ubicadas en los grandes centros urbanos.[vi] Por otro lado, el canal tradicional representado por los pequeños comercios presenta limitaciones en lo que respecta a espacios de almacenamiento y de equipamiento en cadenas de frío, cruciales para conservar alimentos de vida útil muy corta (Herrera Vegas 2020). Dada esta situación, parece adecuado priorizar la producción local de alimentos frescos acompañada del fortalecimiento de los circuitos de comercialización directos o con no más de un intermediario entre productor y consumidor, donde la proximidad y la agricultura familiar son fundamentales.

Teniendo en cuenta estos aspectos, consideramos que la definición del alcance de estas políticas es, en última instancia, una definición sobre los procesos y los sujetos que se quiere incluir y apoyar. En las experiencias revisadas (Jennings et al. 2015; Blay Palmer et al. 2018), se encuentra que la definición de los límites geográficos es variable, o incluso puede no existir.

El imperativo de integrar acciones con una mirada territorial

En materia de políticas alimentarias urbanas existe un “menú” típico de objetivos y acciones habitualmente contempladas (Forster et al. 2015b), que incluyen:

1. Promover la inclusión de los pequeños productores y los grupos vulnerables locales en los circuitos de abastecimiento de alimentos a través de transferencias monetarias y de otros mecanismos de protección.

2. Apoyar y facilitar los circuitos cortos de comercialización para reducir la dependencia de fuentes de suministro distantes y aumentar la resiliencia frente a las crisis.

3. Integrar la oferta y la demanda local mediante sistemas de certificación de la producción local, de la compra pública de alimentos saludables para organismos públicos, entre los que sobresalen escuelas y hospitales, y la realización de campañas de sensibilización y de capacitación de los consumidores.

4. Proteger los ecosistemas regulando la planificación del uso de la tierra, específicamente de las agrícolas y de las cuencas hidrográficas, y la promoción de la agroecología y la limitación del uso de agroquímicos.

5. Desarrollar y establecer esquemas de gobernanza que vinculen las comunidades y den legitimidad a las acciones.

6. Promover la economía circular a través del tratamiento y del uso de los residuos alimentarios.

Si se analizan estas acciones, se puede observar que pivotean sobre la oferta y la demanda de alimentos y sobre las infraestructuras de distribución minorista y el aprovechamiento de los desperdicios. También se fomentan los vínculos entre los actores desde una perspectiva centrada en la promoción de consensos (objetivo 5). Las políticas alimentarias se convierten en estrategias alimentarias cuando promueven una visión holística y la consecuente intervención en el sistema alimentario en su conjunto y en la alimentación, en su pluralidad de dimensiones (Dansero, Pettenati y Toldo 2015).

No obstante, la búsqueda de integralidad no implica dejar de lado las acciones a emprender. En la práctica, muchas ciudades han iniciado estas acciones gradualmente, abarcando diferentes áreas de intervención de forma progresiva. A medida que esto ocurre, avanza también la institucionalización en materia de normas, de áreas y de programas.

Esto se puede observar en el caso de Rosario, donde la estrategia alimentaria surgió como una política estrictamente urbana para luego ampliarse al periurbano. Su programa de agricultura urbana (PAU) tuvo entre sus antecedentes la promoción de huertas familiares y comunitarias en el contexto de la hiperinflación del periodo 1989-1991 y sus implicaciones sobre la pobreza, que se profundizaron con la crisis socioeconómica de 2001, desembocando en el mencionado programa.[vii] El proyecto Cinturón Verde (PCVR) para la promoción de la producción sostenible en la zona periurbana se gestó varios años después (hacia 2014), se puso en marcha en 2016 y se institucionalizó mediante la Ordenanza 10.141/20 en el Programa de Producción Sustentable de Alimentos. Posteriormente, estas acciones se integraron al Plan medioambiental de Rosario y al programa Rosario Sostenible, el cual conecta la cuestión alimentaria con otras políticas.

En materia de abastecimiento de alimentos, es importante que los propulsores de este tipo de estrategias evalúen en qué eslabones deben intervenir. Un aspecto sustancial es consolidar una demanda estable para los productores locales. En el caso rosarino, se ha señalado que los circuitos cortos de comercialización que fueron efectivos en el PAU resultaron escasos para el PCVR. También se identificó la necesidad de un centro de acopio de productos agroecológicos (Ostoich 2019) y de acciones de compra estatal de esta producción (Sánchez 2023). Se trata de un área de intervención considerada estratégica por su potencial para integrar aspectos relacionados con la salud, con el medio ambiente y con el desarrollo local.

Desde otro punto de vista, adoptar un enfoque centrado en cadenas alimentarias particulares no alcanza para lograr la integralidad buscada: la mirada sobre el territorio y las formas de acceso a recursos críticos como la tierra y el agua no deben estar ausentes. En esta materia, la bibliografía consultada pone énfasis en la necesidad de regulaciones de ordenamiento territorial y en la conformación de mesas de trabajo en las que es decisivo el apoyo municipal.

En el caso de Rosario, se partió de una primera etapa de análisis territorial que posibilitó identificar los ámbitos disponibles en cada barrio de la ciudad y armar un banco municipal de suelos no construibles,^{^[viii]} junto a la puesta en marcha de diversos instrumentos impositivos a fin de estimular a los propietarios para su uso agrícola. Basándose en las experiencias de algunas ciudades europeas, se desarrollaron parques huerta en espacios cedidos por instituciones públicas (Galimberti y Ciarniello 2023), promovidos por la Ordenanza 10.142/20. Asimismo, se sancionaron otro conjunto de ordenanzas relacionadas con los usos del suelo, por ejemplo, la Ordenanza 9144/13 –luego reemplazada por la 10139/20– que reglamentó la utilización del suelo urbano y estableció una zona de protección para la producción de frutas y verduras de 800 hectáreas en suelo no urbanizable.

Las acciones desarrolladas con vistas a disponer de tierras para la producción agroecológica significaron hacer frente a la especulación en materia de valorización de los suelos (Tornaghi y Dehaene 2020). En el caso de las tierras periurbanas, implicaron un rol activo del municipio en términos de articular acuerdos entre propietarios y arrendatarios para que los contratos fueran de mayor duración, acordes a los requerimientos de una planificación agroecológica. No obstante, miradas más críticas advirtieron que los territorios productivos de la PAU se conformaron en su gran mayoría a partir de espacios urbanos vacíos sin calidad agronómica (laterales de vías de ferrocarril o aledaños a cursos de agua), aunque han sido mejorados por prácticas ecológicas continuas. Incluso bajo estas condiciones, el proceso de encontrar, negociar y legalizar el acceso a las tierras ha sido extenso (Soler Montiel 2015). Además, el avance industrial sobre zonas contempladas por las ordenanzas para la producción frutihortícola reveló algunas debilidades en el control municipal (Ostoich 2019).

En cuanto a los sujetos participantes, sus perfiles fueron diferentes en los dos programas (Hammelman et al. 2022; Martínez et al. 2019; Ostoich 2019). Los destinatarios del programa Cinturón Verde son percibidos como productores con tradición en la actividad y con experiencia comercial, por lo que se enfatiza la productividad económica de las tierras agroecológicas para evitar el avance de la agricultura industrial. En contraste, los productores del PAU generalmente son trabajadores excluidos del mercado de trabajo formal, para quienes la agricultura urbana constituye una fuente de empleo que debe ser reconocida socialmente. No obstante, otras perspectivas indicaron que en este programa predominan mujeres en condiciones precarias, con dedicación parcial a la actividad y que la alta rotación afectaría la planificación de los cultivos y las variedades ofrecidas (Soler Montiel 2015). Un aspecto mencionado es que los participantes de los dos programas centrales (PAU y Cinturón Verde) no se mezclan, los mercados no se superponen y los equipos técnicos son distintos, pues pertenecen a diferentes ámbitos institucionales del municipio (Hammelman et al. 2022).

A pesar de lo anterior, uno de los logros tangibles del PAU es la creación de siete parques huerta en 30 hectáreas destinadas a la agricultura urbana, con más de 300 huerteros que producen alimentos saludables mediante técnicas agroecológicas, los cuales se comercializan de manera directa (Hiba 2022). En cuanto al proyecto Cinturón Verde, en 2021 se reportaron 40 productores en etapas avanzadas de transición agroecológica, los cuales laboraban en 75 hectáreas (55 extensivas y 20 hortícolas), cifra que ascendió casi a 120 al año siguiente (Municipalidad de Rosario 2021, 2022). De este modo, puede observarse la diferencia entre la superficie efectivamente incorporada al programa y la potencialmente contemplada (800 hectáreas en espacios protegidos para la producción de alimentos), aspecto que nuevamente remite a la gradualidad de las acciones en la práctica.

Los requerimientos de estas acciones a nivel intraestatal (articulación intramunicipal, capacidad de planificación a nivel local, apoyo de otras escalas de Gobierno)

Desde el ángulo de la viabilidad de estas acciones, algunas precondiciones de estas estrategias son el interés de las autoridades locales y la capacidad de planificación, gestión y seguimiento a nivel municipal. Forster et al. (2015b) señalan al respecto que los Gobiernos locales a menudo carecen de experiencia técnica y operan bajo severas restricciones presupuestarias. En ese contexto, la política alimentaria rara vez es prioritaria dentro de la agenda. Además, mencionan la existencia de compartimentos estancos a nivel institucional y la ausencia de mandatos para trabajar en este campo.

Una limitante adicional tiene que ver con las competencias de los Gobiernos locales sobre las áreas periurbanas, que puede estar reservada a los Gobiernos provinciales o a otras jurisdicciones. Esto último no solo va a contramano de lo planteado por el enfoque ciudad-región, sino que también puede resultar un obstáculo difícil de sortear para las políticas alimentarias, pues para ciertas acciones tienen que contemplar una escala mayor que la ciudad y adoptar una mirada sistémica que considere las interrelaciones.

Los aspectos señalados implican que la articulación de los ámbitos locales con otros niveles del Estado (y viceversa) es una necesidad y al mismo tiempo un desafío, dada la “proyectificación” excesiva y la superposición de instrumentos y ventanillas de atención en diferentes ministerios, con diferentes miradas, variables niveles de llegada a los territorios y capacidad de ejecución (Craviotti 2022b). El escenario deseado –aunque difícil de lograr dado el centralismo de los Estados nacionales– sería aquel en el que exista una combinación de gobernanza horizontal entre diferentes niveles de Gobierno, basada en interdependencias recíprocas y en el escalamiento de las políticas urbanas “hacia arriba” a partir de la generación de redes y de procesos de aprendizaje (Blanco, Gomà y Subirats 2018). Al mismo tiempo, la necesidad de coordinación, desde una mirada holística, puede demandar nuevos arreglos institucionales al interior de los Gobiernos locales, un aspecto que se retoma en la siguiente sección.

Una vez puestas en marcha estas acciones, y dada la complejidad que encierran, es importante la continuidad política de los Gobiernos locales y de los equipos técnicos que las ejecutan. De hecho, este es un aspecto resaltado en los trabajos comparativos (Martín 2019). En el caso particular de Rosario, ha habido continuidad gubernamental por tres décadas y el potencial de la experiencia municipal aumentó cuando la provincia Santa Fe pasó a ser gobernada por el mismo signo político y se iniciaron acciones en otras ciudades cercanas para replicar el plan (Sanguedolce 2018). Concretamente, el apoyo provincial amplió la base financiera y facilitó el anclaje institucional de las acciones emprendidas por el municipio en las políticas provinciales orientadas a la reconversión de los sistemas de producción y al desarrollo de sistemas alimentarios regionales (Dubbeling et al. 2016). No obstante, el cambio de gestión del Gobierno provincial en diciembre de 2019 significó que el programa provincial de producción sustentable de alimentos en el periurbano, en el cual se inscribía la política municipal, no continuara en funcionamiento. Aquí hay un punto que vale la pena introducir en el análisis: la importancia del involucramiento de otros actores de la sociedad civil y la conexión con redes internacionales que, además de facilitar el intercambio de experiencias, pueden aportar recursos y capital simbólico para sostener las acciones, especialmente en situaciones políticas adversas.

En el caso de Rosario, la ciudad ha presentado proyectos a organismos internacionales que le permitieron obtener fondos y forma parte de redes como CityFood,[ix] a partir de la cual ha logrado visibilidad internacional y ganado varios premios. En febrero de 2021 adhirió al Pacto de Milán y en marzo del mismo año fue electa para representar, junto a la ciudad de Belo Horizonte, a América del Sur ante el comité directivo durante el periodo 2021-2023. Desde otro punto de vista, la alta dependencia institucional de estas políticas constituye una limitante para llevar a cabo transiciones más radicales (Hammelman et al. 2022). Sin embargo, esto no desmerece el potencial que encierran los cambios incrementales para traccionar una nueva agenda en materia de políticas alimentarias.

El imperativo de involucrar a los actores de la sociedad civil

Por último, abordamos un aspecto que consideramos central para entender el alcance y las posibilidades de estas políticas: En efecto, estas se gestan en complejas interacciones con los intereses y las demandas de diferentes actores implicados, en el marco de relaciones desiguales de poder (Sánchez 2023). Entonces, una problemática a considerar tiene que ver con el tipo de acuerdos público-privados a desarrollar a nivel local para planificar, ejecutar y realizar el seguimiento de estas acciones. En este aspecto, vale la pena considerar los aportes de la ecología política, que proponen analizar los discursos y las redes conformadas para comprender quién controla la selección de los participantes en los procesos de toma de decisiones, qué voces son las que cuentan, cómo se ejerce el poder y qué se considera legítimo (Moragues Faus y Morgan 2015; Roosendaal et al. 2020).

Existen diferentes modalidades de intervención-consulta, de las cuales los consejos alimentarios de ciudades (food councils) son quizás los más conocidos. Si bien se recomienda que estos esquemas estén institucionalizados y que participen los actores que forman parte del sistema convencional de abastecimiento y aquellos que procuran fortalecer alternativas productivas y comerciales más sustentables desde el punto de vista social y ambiental, la inclusión de los primeros puede dar lugar a tensiones con los objetivos transformadores de estas políticas (IPES Food 2017) o afectar la participación de quienes tienen menor acceso a capital económico, social y cultural.

Por ello, profundizar en la dinámica de estos procesos –la forma en que se identifican, se priorizan y se procesan intereses divergentes– resulta particularmente relevante. Una precondición de una participación equilibrada es el acceso a la información necesaria y contar con cierto grado de organización. Sin embargo, ello no necesariamente neutraliza el acceso desigual a recursos o modera los riesgos de enfoques top-down.

Abrir el juego a una multiplicidad de intereses –por lo general no coincidentes– requiere voluntad política para discutir temáticas de gran complejidad, entre ellas el acceso a recursos para poder producir. Cuando se analizan casos concretos de políticas alimentarias, se encuentra que varias de ellas surgieron en contextos de crisis que conducen a la instalación de ciertas cuestiones en la agenda pública y a redefinir prioridades. Asimismo, en el transcurso de su desarrollo estas acciones enfrentaron tensiones de diversa índole. La sistematización de estas experiencias, identificando cómo se dirimieron las tensiones y sus resultados, constituye un aporte necesario a la hora de analizar experiencias de manera comparativa.

Una revisión del estado del arte de iniciativas en esta dirección (los consejos alimentarios de ciudades), nos alerta que estas tienden a estar dominadas por grupos de intereses organizados (Candel 2022). Sin embargo, estos actores tienen mayor influencia en la definición de los problemas y en la implementación de las acciones que en la toma de decisiones. En muchos casos, algunos actores son excluidos de estos esquemas de concertación, ya sea intencionalmente o no (IPES-Food 2017). Entre las áreas de vacancia a abordar en trabajos futuros, se mencionan los mecanismos de selección de los participantes (que influye en las temáticas que se discuten), el compromiso y la transparencia de la información brindada.

En el caso de Rosario, el PAU surgió de una alianza entre el Gobierno local, el programa ProHuerta del Instituto Nacional de Tecnología Agropecuaria (INTA) y de la ONG local Centro de Estudios de Producciones Agroecológicas de Rosario (CEPAR), que desde el año 1987 venía trabajando el tema de la agroecología en barrios pobres de la ciudad y cuyos técnicos fueron incorporados en calidad de funcionarios al Gobierno municipal. En el marco de este programa, se menciona la realización de talleres participativos para desarrollar las propuestas (Galimberti y Ciarniello 2023) y la planificación y gestión participativa de los parques huerta (Lattuca 2012). No obstante, la capacidad de autogestión de la red de huerteros sería un aspecto controvertido (Hammelmann et al. 2022; Sanguedolce 2018; Sánchez 2023).

En cuanto al PCVR, a fines del año 2017 se produjo un conflicto de gran envergadura pública a partir de la sanción de la Ordenanza 9789 de prohibición de uso del herbicida glifosato en el ejido municipal, que involucró a representantes del sector productivo sojero y a organizaciones ambientales. Luego de una semana de debate público, desde el Gobierno local se propuso superar la discusión por la distancia de aplicación de este herbicida a través de la ampliación del proyecto Cinturón Verde de Rosario, ya en marcha. Estas acciones pasaron a enmarcarse en el Programa Provincial de Producción Sustentable de Alimentos en Periurbanos, posibilitando la articulación con comunas y municipios de los distritos que conforman el área del periurbano del Gran Rosario (Lilli 2021).

Estas marchas y contramarchas en torno a algunas normativas son ilustrativas de las disputas de intereses existentes. La acción coordinada entre espacios académicos locales y organizaciones sociales, ambientales y políticas resultó decisiva para consolidar los logros alcanzados (Sánchez 2023). Un elemento favorecedor es que la ciudad cuenta con herramientas de presupuesto participativo. Sin embargo, si bien se mencionan actividades conjuntas con organizaciones de la sociedad civil, universidades y organismos de ciencia y técnica, estas no parecen estar institucionalizadas en una mesa o consejo específico.

Conclusiones

La intervención de las ciudades en las políticas alimentarias es un campo de acción relativamente reciente y evidencia un mayor desarrollo en países del Norte. Remite al hecho de que algunas urbes se están transformando en nuevos actores que intervienen en el diseño y en la implementación de las políticas alimentarias.

Si bien se ha indicado la conexión entre el desarrollo de este enfoque y el debilitamiento de los Estados nacionales (Wiskerke 2009), este también responde al creciente interés de los consumidores urbanos por conocer las características de los alimentos, sus impactos sobre la salud y el ambiente. En efecto, desde las urbes se han desarrollado iniciativas de circuitos cortos de comercialización que, al facilitar el acercamiento entre productores y consumidores, han traccionado la oferta de productores periurbanos, especialmente en determinadas coyunturas, por ejemplo, durante la covid-19 y con las restricciones a la circulación implementadas, particularmente intensas en las grandes ciudades.

Este enfoque tiene el potencial de promover políticas integrales que conecten las esferas de la salud y la educación en materia alimentaria con las condiciones de producción y circulación de los alimentos. En este sentido, representa una oportunidad para fortalecer las formas de producción amigables con el medioambiente y circuitos de comercialización alternativos a los convencionales, que con frecuencia revisten un alcance limitado por carecer de una infraestructura material acorde en términos de logística de acopio y distribución.

Cada uno de los componentes de una política alimentaria urbana implica desafíos, por lo que tiene que pensarse y diseñarse minuciosamente. Acordar los objetivos, determinar los criterios de medición, contar con los datos, involucrar a los interesados y coordinar las acciones son los principales problemas planteados a la hora de implementar este tipo de estrategias. Se destaca también que el énfasis en el sector productor de alimentos frescos debe ser parte de una propuesta más amplia, que contemple acciones no solo desde la oferta, también desde la demanda (la educación de los consumidores a través de incentivar la demanda de alimentos saludables).

El riesgo de afianzar las miradas localistas siempre existe, y en este sentido las redes de las ciudades ayudan a intercambiar experiencias y a diseñar acciones a escalas más amplias. Sin embargo, sigue vigente la necesidad de contar con un marco de apoyo y de discusión a nivel nacional. Sin una estrategia nacional a mediano plazo que las enmarque, con un diagnóstico y metas definidos, estas acciones corren el riesgo de convertirse en políticas con resultados acotados desde el punto de vista espacial y temporal (Craviotti 2022b).

Para concluir, consideramos que se conoce relativamente poco de estas experiencias –especialmente en ciudades del Sur Global de tamaño intermedio (Dubbeling et al. 2016)–, de las dificultades concretas que ha tenido su implementación y si han podido superarlas.[x] Ello remite centralmente a las cuestiones vinculadas a la gobernanza de estas políticas, muchas veces definida de manera simplista, sin tener en cuenta los desequilibrios de poder existentes (Candel 2022). Un concepto frecuente para caracterizar estos esquemas es el de gobernanza multinivel, que implica reconocer la existencia de diferentes niveles de decisión que pueden exceder las fronteras estatales (Roosendaal et al. 2020). Pero la complejidad supone en la práctica es pocas veces abordada. Más allá de que “buenas prácticas” o “lecciones aprendidas” aportan elementos de interés para aquellos abocados a las tareas concretas de diseño e implementación de estas políticas, se necesitan más trabajos con enfoque analítico, en lugar de normativo, que aborden los procesos desde la perspectiva de diferentes actores.

Desde la academia, y en particular para quienes se reconocen en la tradición de los estudios sociales agrarios, es importante profundizar la reflexión sobre las implicaciones de este enfoque sobre los sujetos del desarrollo rural, especialmente sobre la ruralidad profunda, la de los productores que no residen en las áreas periurbanas de las ciudades. Es decir, sobre los riesgos y las potencialidades que implica esta propuesta de “localizar” y “urbanizar” el debate agroalimentario, si bien este posibilita desarrollar y afianzar nuevas interrelaciones rurales y urbanas.

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Notas