Mundos Plurales. Revista Latinoamericana de Políticas y Acción Pública Vol.12 N.° 1, mayo 2025, pp. 122-143

ISSN 13909193/e-ISSN 26619075

DOI:10.17141/ mundosplurales.1.2025.6433

Informalidad y simpleza de las políticas: el comercio de calle en Lima

Informality and simplicity of policies: street comerce in Lima

Carmen Vildoso Chirinos. Docente de la Facultad de Ciencias Sociales de la Universidad Nacional Mayor de San Marcos (UNMSM). Doctora en Ciencias Sociales con mención en Sociología por la UNMSM. cvildosoc@unmsm.edu.pe

Recibido: 29/12/2024 - Aceptado: 07/02/2025

Resumen

En el artículo se aborda lo complejo que resulta viabilizar propuestas de transición de la informalidad a la formalidad, considerando que la primera se explica por causas tanto económicas e institucionales como por factores demográficos. Asimismo, que las personas que trabajan bajo esas condiciones sufren de exclusión o discriminación por disímiles razones. Tras la etiqueta “informalidad” hay situaciones muy diversas que es necesario entender en su especificidad, como lo ilustra el caso de los comerciantes de calle en América Latina. Las intervenciones de los Gobiernos locales, sobre todo las que propenden a desalojarlos, intentan encarar la informalidad en la ocupación del espacio público, sin capacidad efectiva para enfrentarla desde el punto de vista laboral. En Lima, en particular en el distrito de El Cercado, algunas de esas intervenciones se hacen en nombre de su formalización y eventualmente organizaciones de vendedores y vendedoras ambulantes levantan también esta bandera. La investigación se realizó principalmente en base a observación en el terreno y entrevistas a vendedores ambulantes y a funcionarios municipales que estuvieron involucrados en tres experiencias de este tipo. Se concluye que el tránsito a la formalidad no parece factible en una escala significativa, más allá de experiencias acotadas, sin replantear el modo de desarrollo.

Palabras claves: comercio de calle; formalización; Gobiernos locales; informalidad laboral.

Abstract

The article addresses the viability of proposals for the transition from informality to formality, considering that the former is explained by economic and institutional factors, in addition to demographic factors. Workers under these conditions suffer from exclusion or discrimination for a variety of reasons. Behind the label of informality there are diverse situations that need to be understood in their specificity, as illustrated by the case of street vendors in Latin America. Local government interventions, especially those aimed at evicting them from the public space attempt to address informality without effective capacity to adress labor informality. In Lima, particularly in the district of El Cercado, some of these interventions are made in the name of their formalization. Recently street vendors' organizations have also raised this banner. The research was conducted throught field observation and interviews with street vendors and municipal officials who were involved in recent experiences. The transition to formality does not seem feasible on a large scale, or beyond limited experiences, without rethinking the mode of development.

Keywords: street commerce; formalization; local governments; labor informality.

Introducción

La informalidad laboral, si bien se encuentra presente en todos los países, llega a ser un rasgo predominante en el mundo del trabajo en los países andinos. En tales escenarios, impulsar la aplicación de la Recomendación 204 de la Organización Internacional del Trabajo ([OIT] 2015), que se refiere a la transición de la economía informal a la economía formal, resulta un reto mayúsculo para las políticas públicas. No pasa solo por una intervención sobre la economía informal, puesto que esta hace parte del sistema económico más amplio. Asimismo, tiene que ver con la relación entre el Estado y la sociedad, de modo que la dimensión institucional debe ser encarada en un primer plano.

Igualmente, se hace necesario examinar las diversas situaciones laborales de los grupos que son partícipes de la economía informal, que es profundamente heterogénea. Dentro de esos grupos están los autoempleados, los cuales no han merecido mayor atención de la sociología del trabajo, tradicionalmente enfocada en quienes participan de relaciones laborales. De la Garza (2012), propone ampliar el enfoque hacia lo que denomina relaciones sociales de producción.[i] Estudiar la condición de quienes trabajan por cuenta propia es importante, en particular porque existe una asociación entre las altas tasas de empleo informal y las bajas tasas de trabajo asalariado, situación que se evidencia nítidamente en Bolivia, Perú, Ecuador y Colombia, este último un caso menos extremo en ambos indicadores. Entre ellos se encuentran los vendedores ambulantes.

A continuación, se exponen algunos aspectos abordados durante una investigación realizada entre los años 2021 y 2024 en la que se plantearon varias interrogantes: ¿cómo se entiende la transición de la informalidad a la formalidad?, ¿qué nociones de formalidad e informalidad se hacen presentes en esas propuestas?, ¿en qué medida esa transición es factible? Para responderlas me enfoqué en los vendedores ambulantes de Lima, lo que condujo a relacionar la problemática del empleo con la cuestión del uso del espacio urbano.

Metodología

La investigación en la que se basa este artículo buscó relacionar tres perspectivas. En primer lugar, las políticas públicas que apuntan a reducir la informalidad y las políticas de la ciudad frente al comercio de calle. En segundo lugar, los puntos de vista de quienes se dedican o se dedicaron al comercio ambulatorio, y finalmente, la comprensión de la “economía informal” desde las ciencias sociales. El enfoque empleado fue cualitativo, optando por la teoría fundamentada que se basa en el interaccionismo simbólico, procurando descubrir el significado de la formalización para ciertos grupos de vendedores ambulantes que han participado de experiencias en las que la Municipalidad Metropolitana de Lima (MML) ha tenido un rol clave.

Los casos seleccionados fueron aquellos que tuvieron importancia en las distintas estrategias de intervención por parte del Gobierno municipal. Uno de los escogidos fue el conglomerado comercial Las Malvinas, que es un conjunto de galerías con puestos de venta pertenecientes a antiguos vendedores ambulantes que fueron desalojados del centro histórico en los años noventa, pero que en la actualidad los propietarios originales o sus descendientes son comerciantes formales (al menos en la dimensión tributaria). Otro caso fue los vendedores ambulantes con licencia municipal, en el marco de un programa llamado Capitalizando, ubicados en una zona muy céntrica de la ciudad, contrastando su situación con quienes ejercen la misma actividad sin contar con permiso para ello. Por último, está el caso de los vendedores ambulantes organizados en asociaciones que trabajaban en el entorno del Mercado Mayorista de Lima, que demandaron a la MML ser reubicados cuando esta instalación fue trasladada a otro distrito en aras de mantener la cercanía con sus proveedores. El trabajo de campo implicó observación sistemática a lo largo de uno, dos y tres años respectivamente, al igual que conversaciones y entrevistas semiestructuradas a vendedores ambulantes, líderes del sector y a exfuncionarios municipales, abarcando en total 38 personas. En el artículo se exponen algunos de los hallazgos de esta investigación.

Hacia una comprensión integrada de la informalidad laboral

La Recomendación 204 de la OIT (2015) implica llevar a cabo estrategias de promoción de la formalización y evitar la reversión de relaciones de empleo formal al campo opuesto. Según la OIT, la economía informal comprende “todas las actividades económicas desarrolladas por los trabajadores y las unidades económicas que –en la legislación o en la práctica– están insuficientemente cubiertas por sistemas formales o no lo están en absoluto” (OIT 2015, punto 2a), excluyendo a las actividades ilícitas. Esta noción aparece en la Conferencia 90 de la OIT del año 2002, para abarcar al sector informal –constituido por unidades productivas, básicamente familiares, que generan ingresos para sus integrantes– y a los empleos en situación de informalidad que existen en el sector formal de la economía.

Las teorías que han buscado explicar la informalidad, y particularmente el sector informal, han apuntado a factores económicos, sociales e institucionales. Chen (2012) cataloga las escuelas de pensamiento frente a la informalidad en cuatro corrientes: dualista, estructuralista, legalista y voluntarista. Las dos primeras se refieren a la relación entre la informalidad y el sistema hegemónico. Los dualistas asumían que las unidades productivas informales no tenían vínculos con la economía formal, mientras que, según los estructuralistas,[ii] los negocios informales y los trabajadores en tal situación son necesarios y funcionales para las empresas capitalistas en su búsqueda por reducir costos y proteger su tasa de ganancia (Portes y Haller 2004).

Dichas corrientes responden a épocas distintas: los dualistas desarrollaron sus teorías cuando los países subdesarrollados iniciaban o avanzaban en procesos de industrialización y percibían a los excluidos de la modernización como un sector que tendería a desaparecer con el crecimiento económico. Mientras que la segunda corriente responde a un periodo de acentuada globalización y de crisis del fordismo, en que la flexibilización debilitó el sindicalismo y el ejercicio de los derechos laborales. La escuela legalista aparece también en un contexto bien definido: el del ascenso del neoliberalismo. Por ello, De Soto (1986) –dejando de lado la esfera de la economía–, responsabiliza a un Estado caracterizado por el mercantilismo y por imponer trámites y costos excesivos.

Se ha discutido también hasta qué punto las personas se involucran en actividades informales voluntariamente, previo análisis del costo-beneficio –algo que sostiene la última de dichas escuelas–, o si se trata más bien de una salida que responde predominantemente a la necesidad, demostrado por el hecho de que la mayoría de los trabajadores pobres participan de la economía informal. En América Latina, la OIT hizo énfasis en los límites de la economía moderna para generar empleo, lo que, a la par del crecimiento poblacional, generó un excedente en el mercado de trabajo. En ausencia del seguro de desempleo, las personas crearon sus propias oportunidades de ingreso en actividades de baja productividad (Tokman 1979). Chen (2012) reconoce que cada una de las vertientes explica una parte del fenómeno, que es vasto y heterogéneo, al punto que la suma de estas corrientes no llega a explicarlo.

En el balance crítico de las distintas escuelas de pensamiento, Neffa (2023) rescata a Freysinett para proponer una visión de las estructuras de empleo en las economías subdesarrolladas, caracterizada por la complejidad heterogénea del sistema productivo en el que existen varias formas de organización de las actividades económicas (empresas capitalistas, Estado, pequeña producción mercantil y actividades de auto subsistencia), cada una con una lógica de producción, de acumulación y con una división social y técnica propias, que se complementan, combinan y guardan también relaciones contradictorias. La lógica de los trabajadores dentro de las actividades informales apunta a maximizar el ingreso, sin que se trate de una acumulación capitalista (Neffa 2023).

Desde una perspectiva histórica, varios de los países de América Latina han sido economías de enclave, en las que amplios sectores quedaban casi al margen de una economía de mercado o vinculados a ella eventualmente hasta mediados del siglo XX. Las migraciones masivas a las ciudades fueron el detonante para el surgimiento de lo que la OIT denominó el sector informal urbano y la sociología latinoamericana describió y analizó con el lente de la teoría de la marginalidad (Quijano 1972; Nun 1969). El crecimiento sostenido de la mano de obra en el ámbito urbano, vinculado al aumento de la población que vive en las ciudades, al incremento de la población ocupada, incluyendo el efecto de la incorporación creciente de las mujeres al mundo del trabajo, contrasta con el lento proceso de generación de empleo asalariado (Verdera 2012).

A partir de la década de los ochenta, una franja importante de trabajadores de la industria o del sector público debía realizar actividades complementarias para solventar la canasta familiar. Los cierres de empresas o las reducciones de personal que ocurrieron durante los periodos de crisis económica y –posteriormente con la implementación de políticas neoliberales–, lanzaron a esos trabajadores a emprender por cuenta propia, transitando el camino del ensayo y error mediante negocios por cuenta propia que tenían y tienen una alta tasa de mortalidad.

Las economías del continente se caracterizan por una concentración importante de trabajadores en actividades de escasa productividad, lo que contrasta con una proporción relativamente pequeña de trabajadores en las actividades de mayor rendimiento (la llamada heterogeneidad estructural). Lo mismo sucede en términos de escala empresarial. En Perú coexiste un desproporcionado número de micro y pequeñas empresas, un exiguo número de grandes empresas y una rala capa de medianas empresas. Los vínculos entre ellas –más bien restringidos– no conllevan una transferencia sistemática de tecnologías que contribuya a reducir la enorme brecha de productividad que existe en este universo.

El déficit de productividad de una gran parte del tejido empresarial, que es una expresión de la falta de desarrollo, es una de las explicaciones de la elevada tasa de informalidad de las unidades productivas y de la informalidad en el empleo. Por ello, cabe proponer como primera alternativa para enfrentar los altos niveles de informalidad, estrategias de desarrollo productivo que reduzcan la dependencia de los productos naturales y las diferencias extremas de productividad (Abramo 2021).

Las sociedades latinoamericanas han experimentado en las últimas décadas una sostenida disminución de las tasas de fecundidad, a la vez que un proceso de envejecimiento poblacional aún moderado, con la consiguiente reducción de la población dependiente, lo que constituye una oportunidad que se acaba perdiendo cuando no existen suficientes empleos de calidad para esa población en edad de trabajar. Dado que la cobertura de los sistemas previsionales es exigua –debido a la informalidad–, las personas mayores deben continuar trabajando cada vez con menos probabilidad de contar con un empleo adecuado.

Al crecer la economía informal se ha ido haciendo más compleja y diversificada, entrelazada con la economía formal y con una creciente economía delictiva. En cada una de esas socioeconomías –según Durand (2016)–, existen grupos de poder económico y otros de bajos ingresos. La normalización de esta dinámica ha ido de la mano de una creciente cultura de la transgresión en la que todo vale. Los límites entre lo formal y lo informal en el plano institucional se hacen dudosos, en una suerte de desformalización (Martucelli 2020).

El peso de la informalidad está completamente ligado a la capacidad estatal para regular la marcha de la sociedad. Varias aproximaciones pueden ser complementarias para entender las falencias en ese sentido: la presencia del Estado en el territorio, la capacidad estatal o el poder instrumental y la naturaleza de las relaciones entre el Estado y la sociedad. La desigual presencia del Estado en el territorio peruano ha sido medida por el Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD 2010). El mapa respectivo muestra que ahí donde habitan las clases sociales de mayores ingresos hay una mayor provisión de servicios que donde habitan los pobres (López 2012). Las actividades económicas que pueden generar las familias que viven en los territorios con menor presencia estatal se desenvuelven en el nivel de la sobrevivencia, tienen más dificultades para crecer y desarrollarse y carecen de incentivos para inscribirse en registros formales.

Incluso en zonas donde los servicios públicos están al alcance de la población, por ejemplo, en las ciudades principales, la calidad de los mismos afecta la formación de capital humano. Las deficiencias en la cobertura y la calidad de los servicios son una consecuencia de una débil capacidad estatal, que Centeno (1986) analiza a partir del concepto de poder instrumental. Una de sus manifestaciones es la inefectividad –cuando no corrupción– de los servicios policiales, lo que se traduce en inseguridad ciudadana. Las personas que viven en los barrios más pobres y las empresas que no cuentan con los recursos para adquirir seguros o para pagar protección particular, están mucho más expuestas a ser víctimas de robos y les cuesta más recuperarse de ellos. Esta clase de experiencias contribuyen a afianzar la desconfianza frente al Estado.

La ausencia o la inefectividad del Estado se explican en el marco de estructuras sociopolíticas y económicas que no han permitido la constitución de estados de bienestar en nuestros países. En ciertos periodos, la movilización social, las corrientes modernizadores o reformistas han presionado para ampliar la acción estatal y la cobertura de los servicios. En medio de la crisis política e institucional que se vive en los últimos años en Perú, incluso áreas del sector público que se distinguían por cierta competencia resultan debilitadas.

Una suerte de entrampe nos confirma un tipo de Estado que Peter Evans (2007) denominó híbrido, o sea, que alterna o combina actuaciones de corte desarrollista con otras de naturaleza predatoria. Se reproduce así un tipo de Estado que propicia la transgresión de su propia autoridad. De modo que, aun cuando las causas fundamentales de la informalidad se encuentran en el terreno económico, los factores demográficos e institucionales contribuyen a su persistencia, lo que hace pensar en la necesidad de una aproximación integrada para una comprensión cabal de este fenómeno.

La informalidad y la matriz de la desigualdad

La probabilidad de trabajar bajo condiciones de informalidad a lo largo de la vida se intensifica a partir de ciertas condicionantes que forman parte de lo que la Comisión Económica para América Latina (CEPAL) llama la matriz de la desigualdad social en el continente, que son el género, la pertenencia étnico-racial, la edad o etapa del ciclo de vida y el territorio (Maurizio 2016). Las mujeres, los habitantes de los pueblos originarios, quienes se encuentran en los extremos del ciclo de vida laboral y quienes habitan en territorios alejados de los centros urbanos más dinámicos, tienen mayor probabilidad de trabajar bajo condiciones de empleo informal y de participar en el mundo del trabajo a través del autoempleo.

En el caso de las mujeres, la explicación principal tiene que ver con la división sexual del trabajo, a estas alturas lo suficientemente trastocada para que el patrón normativo que divide los roles de proveedor y de cuidado en las parejas, asignándolos respectivamente a hombres y mujeres, haya ido quedando atrás en la medida en que las mujeres también han asumido el rol de proveedoras –las únicas en los casos de madres solteras–, pero no tanto para que los hombres hayan asumido responsabilidades significativas en materia de cuidado. Lo que las encuestas de uso del tiempo registran al dar cuenta de las diferencias de horas de trabajo remunerado y no remunerado entre hombres y mujeres. Frecuentemente, las mujeres optan por el trabajo autónomo –generalmente informal– para poder asumir las labores domésticas, especialmente para atender a los hijos e hijas y a otros familiares que requieren apoyo. Estas responsabilidades también impactan en las trayectorias laborales discontinuas, en el techo que las mujeres encuentran en empleos formales bajo condiciones de subordinación y más recientemente en la preferencia por postergar la maternidad o renunciar a ella.

Un mercado laboral que se expande lentamente en comparación con el crecimiento de la población, limita las oportunidades de inserción laboral para los y las jóvenes. Quienes se insertan en el mundo del empleo informal y pasan de un puesto a otro en este sector de la economía o en empresas formales que tienen trabajadores fuera de planilla, difícilmente logran acceder a buenos puestos de trabajo posteriormente. Están expuestos a accidentes que, al no contar con protección social, los dejan en situación de vulnerabilidad. Los negocios propios que eventualmente abren obedecen a la falta de empleo (Chacaltana 2005), no a un proyecto anhelado, para el cual se han preparado de la forma correcta.

En general, el sector formal, si se trata de medianas o grandes empresas, ofrece mejores condiciones, aunque bajo una rotación que se ha vuelto una característica permanente del mercado de trabajo. La rotación, que también afecta a las personas adultas da lugar a trayectorias discontinuas y, por lo tanto, disminuye el tiempo total de contribución a un sistema de pensiones (para quienes trabajan en el sector formal). Asimismo, facilita prescindir de los trabajadores que se van haciendo mayores, cuyas calificaciones en algunos casos pueden ir quedando obsoletas. Su salida definitiva del sector formal antes de la edad de jubilación los empuja a buscar alternativas por su cuenta, frecuentemente a través del empleo informal.

Debido a esta situación, las estadísticas de empleo informal exhiben una curva en U según tramos de edad, con tasas más elevadas en los extremos de la población en edad de trabajar, esta es una constante en varios países de América Latina (Maurizio 2016). Para el año 2021 en Perú el empleo informal representaba el 90,3 % del empleo total entre las juventudes (14 a 24 años), el 87,7 % entre personas adultas mayores (65 y más) y el 73 % en el tramo de entre 25 y 64 años (INEI 2022, 79).

El vínculo entre empleo informal y pertenencia étnico-racial ocurre frecuentemente a través del acceso diferenciado a la educación. La herencia colonial en sociedades como la peruana, por ejemplo, que llevó a que amplios sectores de la población, específicamente la población andina y amazónica, fueran considerados ciudadanos de segunda clase o sencillamente no ciudadanos, se tradujo en una expansión relativamente tardía del sistema educativo. Ocho países de América Latina y el Caribe aún tenían tasas de analfabetismo mayores al 25 % en 1980, desde 25,5 % en el caso de Brasil hasta 58,9 % en el de Haití (Hunt 2009, 44).

En las décadas posteriores el sistema fue ampliando su cobertura sustancialmente, pero con un serio déficit de calidad y dejando en el camino a miles de adolescentes y jóvenes que no llegaban a culminar la educación básica en el nivel secundario, justamente los más pobres que provenían de familias que tienen esa ascendencia. Con ese déficit de competencias, las oportunidades laborales posibles son las menos ventajosas. Las restricciones que limitan el desarrollo de capacidades dan lugar a trayectorias marcadas por la necesidad, que lleva a crear desde abajo negocios que tienen una alta tasa de mortalidad. La informalidad se asocia así, nuevamente, con una falta de desarrollo, entendido en este caso en términos de desarrollo humano (Sen 2000). Una franja podrá crecer, apoyándose principalmente en redes de apoyo mutuo, construyendo capital social.

Las tasas de empleo informal superan el 90 % en las zonas rurales en Perú (INEI 2023). Solo cuatro departamentos –ubicados en la costa– tienen tasas de empleo formal mayores al 30 %. Según Tomaselli (2021, 29), para ciertos departamentos predominantemente rurales, trabajar en la agricultura y en el sector de transporte resultan predictores perfectos de empleo informal. Se trata de entornos en los que el Estado está prácticamente ausente y la dinámica de mercado es débil, de modo que no existen ni la coerción ni los incentivos para que la realidad sea diferente. Siguiendo a Ravi Kanbur, para quienes han estado siempre fuera del marco de la regulación estatal, la etiqueta de informal no tiene sentido (Chen 2012).

La informalidad como problema según las políticas públicas: el caso peruano

Entre 2007 y 2017, gracias al crecimiento económico, la tasa de empleo informal se redujo en diez puntos (de 78,9 % a 68,6 %), pero, tras la pandemia ha remontado a 71,2 % (MTPE 2024). Desde 2022, Perú cuenta con un plan estratégico de desarrollo nacional para el conjunto de políticas y planes nacionales, elaborado por el Centro Nacional de Planeamiento Estratégico (CEPLAN). Uno de sus objetivos es incrementar los niveles de empleo decente, productivo y formal en el país. Propone que para el 2030 la informalidad baje al 60 % de la población económicamente activa ocupada. Las políticas nacionales de competitividad, de empleo, de desarrollo industrial, de juventud y otras, definen metas de reducción de la informalidad para el año 2030 de hasta el 15 %. No obstante, carecen de una visión integrada que capte la complejidad del fenómeno.

Entre los años 2002 y 2012, según Salazar-Xirinachs y Chacaltana (2018), la combinación de crecimiento económico y de medidas entre las que destacan la simplificación de registros tributarios y de los mecanismos para acceder a la seguridad social, el establecimiento de ventanillas únicas para la creación de empresas y la mejora de la fiscalización laboral, permitió reducciones que llegaron al 10 % en algunos países de América Latina. Promover el crecimiento y mejorar el entorno empresarial también es la fórmula del Banco Mundial, precisando que no hay que obsesionarse con formalizar a las micro y pequeñas empresas, menos aún castigar la informalidad, pues esta contribuye con una red de seguridad y de empleos (Loayza 2023).

No obstante, la cuestión es el tipo de crecimiento económico que se requiere. La informalidad seguirá siendo predominante mientras no se ataque la falla de origen y aquello que contribuye a su reproducción. Este origen se encuentra en la transición –muy limitada en el caso peruano– de una economía primaria exportadora hacia una industrialización insuficiente que atrae fuerza de trabajo a la que no puede proveer de empleo decente debido a la falta de integración de su estructura económica. Mientras que con el modelo de desarrollo neoliberal –y con sus rasgos característicos, por ejemplo, la concentración oligopólica de la producción, la extranjerización de la economía, la desregulación y la pérdida de fuerza de los trabajadores asalariados–, el empleo informal se crea incluso en las empresas formales y en el propio Estado. La precariedad se extiende ya no solo entre los trabajadores informales, sino también entre los formales (Neffa 2023).

Ascenso de la planificación y declive de la gestión

Los procesos de planificación revitalizados por el CEPLAN representan un momento positivo tras la desactivación del Instituto Nacional de Planificación en el año 1992, luego del autogolpe del expresidente Alberto Fujimori. Paradójicamente, el espacio que han ido ganando el quehacer y la institucionalidad de la planificación estratégica, que aún tiene el reto de llegar a su consolidación, ha coincidido con una fase de declive de la gestión pública derivada de la crisis de la institucionalidad política que se inició el 2016, la cual ha provocado una sucesión inusitada de presidentes. Desde mucho antes se arrastraba una crisis del sistema de partidos. El Estado funcionaba en los sectores más relevantes, movido por una tecnoburocracia que ha perdido espacio a medida que la crisis política ha trastocado el escenario político.

En este campo, coexisten la atomización con una polarización ideológica. Se afianza la corrupción, los arreglos de conveniencia, y en la práctica, se desincentiva el cumplimiento de la función pública. Las elevadas cifras de muertos durante la pandemia, el demorado retorno a clases escolares cuando la emergencia sanitaria ya había pasado su momento más crítico y el incremento de las cifras de pobreza (de 20 % a 29 % entre 2019 y 2023), son algunas de las expresiones del declive de la gestión.

Los problemas de gestión afectarán inevitablemente la posibilidad de lograr la reducción de la informalidad en la magnitud prevista en los planes nacionales. Un Estado debilitado tendrá menor capacidad para diseñar y para llevar a cabo medidas que apunten a transformar las economías regionales y locales, ahí donde la informalidad es parte constitutiva de dichas economías. Además, tampoco podrá generar la confianza necesaria para mantener el ritmo del crecimiento económico. Tenderá entonces a tranzar con aquellos sectores que, aparentemente informales, se desenvuelven en un terreno propio de economías ilegales o delincuenciales.

Descifrar la caja negra de la informalidad laboral

La dicotomía formal-informal conlleva el riesgo de desconocer que lo más importante es acercarse a una situación en la que el mayor número de personas, hombres y mujeres, accedan a un trabajo decente, que garantice su sustento, que contribuya al desarrollo de sus capacidades y a la realización de sus proyectos de vida. En estas distintas dimensiones, lo formal y lo informal no son campos binarios. Un porcentaje importante de hogares –40 % en Perú para el año 2021 (INEI 2022, 86)– obtiene ingresos de ambas fuentes. Más aún, las situaciones que se catalogan de trabajo informal son, algunas de ellas, muy diversas.

Cifras importantes (del orden de millones) de trabajadores en empleo informal están constituidas por trabajadores asalariados de las micro empresas, lo mismo que por trabajadores por cuenta propia en las ciudades, por trabajadores por cuenta propia en el campo y por trabajadores familiares no remunerados que, en las actividades agropecuarias, son casi tan numerosos como los trabajadores por cuenta propia. Comparten la etiqueta del empleo informal –vistos con el lente de las estadísticas del trabajo–, pero tienen problemáticas específicas muy diversas. Sean las de las micro y pequeñas empresas por un lado o de la agricultura familiar por el otro, se trata de problemáticas que requieren soluciones propias.

La agricultura familiar ofrece medios de vida a los productores del campo bajo condiciones que van dejando atrás el mundo rural tradicional, dando paso a una nueva ruralidad caracterizada por actividades económicas más diversificadas y por una mayor movilidad de algunos integrantes de la familia hacia zonas semiurbanas y urbanas en las que encuentran otras oportunidades de ingreso. No obstante, aún existen localidades con menor contacto con el mercado.

El tránsito a la formalidad de trabajadores asalariados en microempresas resulta muy poco viable por la limitada productividad de estas unidades económicas y por su escaso acceso a servicios. En 2003 en Perú se creó un régimen laboral especial para las microempresas con ese propósito que tuvo muy poco impacto. Años después fue modificado, alterando los parámetros para definir a la micro y a la pequeña empresa, con el fin de reducir los costos laborales a favor de empresas de mayor tamaño para las que no había sido creado.

Los empleos por cuenta propia en el sector informal no agropecuario no han dejado de crecer. En Perú, el sector de la construcción y el transporte son importantes debido a que proporcionan gran cantidad de empleos a los hombres, mientras que las mujeres se emplean o crean sus propias fuentes de trabajo, laborando desde sus domicilios en la producción de bienes o realizando servicios diversos, entre los que sobresalen las vendedoras ambulantes y las comerciantes de mercado. El lugar en el que trabajan, quiénes son sus clientes, qué reglas del juego existen en las respectivas ramas de actividad, etc., son relevantes para evaluar el significado que puede tener en cada caso la formalización de su quehacer o de su condición laboral. Los análisis a nivel meso, que combinen lo que ocurre en ciertas ramas de producción o servicios con las dinámicas territoriales, son indispensables para entender los sistemas de actores –que se mueven en la formalidad, la informalidad o la ilegalidad– y las apuestas que los definen. El grado de cumplimiento de las normas, en cada uno de estos ámbitos, deviene de los objetivos de los agentes involucrados en ellos, ya sea maximizar ganancias, ampliar o preservar cuotas de mercado, fuentes de empleo o posiciones de poder.

Cuando se entrelazan varias dimensiones de informalidad: el comercio de calle

Varios actores interactúan en torno al comercio de calle: quienes se dedican a la venta, los compradores, los Gobiernos locales que son los que generalmente están encargados de su regulación, el público transeúnte y los residentes (domicilios familiares, empresas, entidades diversas) de las zonas en las que se ubican los vendedores ambulantes. Hay diversos tipos de vendedores ambulantes desde el punto de vista de la ocupación del espacio: los que ocupan un lugar fijo, los que se desplazan en torno a un mismo punto y los que se movilizan a lo largo de varias calles. De acuerdo con lo anterior, tienen equipamientos para colocar la mercadería que facilita sus emplazamientos o sus desplazamientos: kioscos que pueden cerrarse al final del día, carretillas o puestos rodantes, mesas y sillas, telas o plásticos que pueden colocar en el piso y plegar cuando es preciso, maletines o canastas, etc.

El posicionamiento en el lugar y el equipamiento responden, en gran medida, al grado de tolerancia que las autoridades muestren en relación con su trabajo. Al mismo tiempo, son una expresión de la capacidad de organización de los vendedores ambulantes. Este es un recurso clave para poder defender las ubicaciones a lo largo del tiempo. Es así que, en todos los lugares en los que hay vendedores con puestos fijos existe una organización.

Los espacios también son diversos y, con ellos, el público con el que se relacionan. Los ambulantes responden sobre todo a la demanda de la población de bajos ingresos y –en las zonas céntricas de la ciudad– fundamentalmente de los compradores al paso. Frecuentemente generan aglomeraciones, aunque también algunos se ubican en puntos espaciados unos de otros, siempre teniendo en cuenta la posible demanda. En cuanto a las aglomeraciones y la población a la que atienden, es posible distinguir los varios tipos. En primer lugar, conjuntos de vendedores y vendedoras que instalan sus puestos en los barrios marginales, sobre todo mujeres que no pueden alejarse mucho de sus hogares por combinar el trabajo con las labores de cuidado, que ofrecen alimentos y otros productos de consumo cotidiano a clientes que son también sus vecinos.

En segundo lugar, los que se instalan en lugares en los que existe un flujo comercial, por ejemplo, el entorno de los mercados, o que constituyen puntos obligados de transbordo de vehículos y que atienden a personas que acuden ex profeso para abastecerse y a otras que aprovechan la oportunidad mientras se movilizan. Finalmente, se encuentran las aglomeraciones de vendedores en los lugares más céntricos de la ciudad, donde hay establecimientos comerciales destacados, edificios públicos que concentran funciones importantes, que atraen a una gran cantidad de personas, en los que el espacio público tiene una gran rentabilidad y donde su uso tiene connotaciones políticas en la medida que pone a prueba el grado de control que ejerce la autoridad.

Siempre que el número de vendedores ambulantes y su permanencia en los espacios públicos se convierte en un factor que resulta inquietante para otros, el recurso a la autoridad se hace presente. En la mayoría de ciudades, los Gobiernos locales son el nivel competente para regular el comercio de calle. Las opciones que manejan oscilan entre la erradicación y la permisividad total. Entre ambos extremos hay una gama de intervenciones que incluyen el otorgamiento de licencias, la definición de zonas rígidas en las que está prohibido el comercio ambulatorio, la organización de ferias para ordenar el comercio ambulatorio, la fiscalización, el decomiso selectivo de mercadería, etc. Lo que se traduce generalmente en que ciertos grupos de vendedores logran un estatus que les permite desempeñarse, ya sea con restricciones y bajo ciertas condiciones, en determinados lugares mientras que otros quedan excluidos de esa posibilidad, convirtiéndose en actores inmersos en el conflicto por el uso del espacio.

Al no contar con una autorización para la venta en el espacio público, a la práctica que llevan a cabo los vendedores ambulantes se le denomina comercio informal. Dado que no cumplen con el pago de impuestos, su empleo es definido de la misma forma. Por otro lado, tampoco están amparados por la seguridad social. Se trata, de un sector en el que se entrelazan varias dimensiones de informalidad, lo que plantea un reto para las políticas públicas. Generalmente, los grupos más numerosos de vendedores ambulantes son identificados por los Gobiernos locales como una perturbación para el uso fluido del espacio público y su enfoque tiende a acotar el problema en una lógica que podría ser comparada del “control de daños”. Así ocurre especialmente cuando los ambulantes están ocupados en lugares céntricos.

Para quienes están encargados del diseño de las políticas de empleo, los ambulantes no son un grupo prioritario. Tampoco son considerados por las políticas antipobreza. Aunque sus niveles de ingreso son heterogéneos, aquellos que se concentran en las zonas más céntricas de la ciudad suelen tener ingresos superiores a la línea de pobreza, que no obstante, son inestables y dependen del trabajo diario. Además, al estar expuestos a diversos accidentes, son definitivamente trabajadores vulnerables. De modo que, pese a su visibilidad en el espacio público son casi invisibles para las políticas públicas en el plano nacional.

Gobiernos locales y venta ambulante en capitales de América Latina

En todas las ciudades importantes de América Latina existe comercio ambulatorio. En muchos lugares, los Gobiernos locales se han adaptado a la presencia de los vendedores o desarrollan, en relación con ellos, una intervención dirigida a administrar la disputa por el uso del espacio público. No obstante, en determinados momentos y en ciertos lugares, el conflicto escala. Ello ocurre cuando las municipalidades apuntan a erradicar a los ambulantes de ciertos espacios.

Uno de los motivos tiene que ver con su visión para la ciudad, ya sea modernizarla, hacerla atractiva para la inversión y el turismo o revalorizar el patrimonio. Se alude a la modernización sobre todo cuando se pretende aligerar los flujos de tránsito vehicular. Se busca dar una imagen de prosperidad y orden, sin ambulantes en las áreas céntricas, sobre todo cuando las autoridades aspiran a mostrar una ciudad que figure en el mapa global. En las ciudades que cuentan con un patrimonio histórico, las autoridades proponen recuperar el pasado, especialmente del periodo hispánico, en ocasiones con narrativas e intervenciones que implican discriminación social (Cosamalón 2018) o étnica (Kingman 2004).

Otro motivo se relaciona con dirimir conflictos, atendiendo demandas de otros actores que resienten la competencia que representan los ambulantes o de vecinos. Puede tratarse de empresas con puertas a la calle o propietarios de puestos de mercados, en particular cuando venden el mismo tipo de productos, cuando sus precios son menores o cuando generan una aglomeración que dificulta el acceso a sus negocios.

Finalmente, está la posibilidad ganar legitimidad y reconocimiento en los casos de alcaldes interesados en continuar sus carreras políticas. Ordenar las calles desplazando a los ambulantes puede generar reconocimiento más rápidamente y con menor costo que ejecutar proyectos de infraestructura o realizar complejas reformas cuyos resultados se verán a largo plazo (Stamm 2012).

Los procesos de desalojo o de reubicación –con todas las diferencias que puede haber entre ellos– que se han llevado a cabo en las últimas décadas van dejando una serie de lecciones: no son procesos sencillos ni factibles en plazos cortos. Los ambulantes pueden dejar los espacios que ocupaban, pero al menos parte de ellos pasarán a ocupar otros sitios también en la vía pública. Los Gobiernos locales que han optado por procesos de reubicación precedidos de diálogo y negociación, logran evitar mayores costos sociales. Aun así, con el traslado a lugares auspiciados por las municipalidades, la historia no termina.

Algunos vendedores encontrarán que en los nuevos centros de venta sus condiciones de trabajo pueden ser mejores, pero que sus ventas se han reducido. Los que no tienen ahorros para esperar a ver si el panorama mejora, volverán a las calles, como muestra Donovan (2004) en el caso de Bogotá. Ahí donde existe una arraigada cultura de comercio en las calles –algo que sucede en La Paz–, una parte significativa de la clientela prefiere seguir comprando en ellas en vez de ingresar a los mercados municipales (Pereira 2015), lo que da lugar a enfrentamientos entre vendedores de adentro y aquellos que están por fuera.

En cada uno de los espacios en conflicto hay una trama de actores, cada uno con su agenda y con sus propios recursos. En algunos casos, las organizaciones de vendedores ambulantes pondrán en juego relaciones clientelares con los partidos que están conduciendo las municipalidades o con algunos de los funcionarios para defender el espacio que ocupan; con el mismo propósito, algunas de las organizaciones pueden procurar destacar algo que las diferencie de las demás para argumentar la pertinencia de un trato distinto (Crossa 2018). Hay también experiencias que pueden considerarse exitosas, al menos en ciertas dimensiones. En el siguiente acápite se expone una de ellas.

Intervenciones frente al comercio ambulatorio en el caso de Lima Cercado

Desde los años sesenta, la presencia de vendedores ambulantes en el centro histórico de Lima motivó titulares periodísticos en primera plana. Se referían al área de esta zona ubicada en Lima Cercado (en adelante El Cercado), que es el más antiguo distrito de Lima Metropolitana.[iii] El número de comerciantes de calle pasó de 3000 a casi 20 000 entre 1976 y 1995, de acuerdo con dos censos que se realizaron en Lima.

Sucesivas administraciones municipales ensayaron intervenciones con orientaciones y grados de eficacia diversas, empezando por intentos de erradicación que dieron lugar a la organización de una Federación de Vendedores Ambulantes de Lima que agrupaba a diversas asociaciones abocadas a la defensa de sus espacios de venta, aunque también hubo organizaciones que asumieron que era preferible adquirir terrenos y construir mercados fuera del centro de la ciudad. En 1985 –durante la alcaldía de Alfonso Barrantes, de Izquierda Unida–, se aprobó una ordenanza que reconocía que el comercio ambulatorio era una consecuencia de las estructuras económicas. Además, se definieron procedimientos para otorgar autorizaciones para esta actividad en ciertas áreas, se creó el Fondo de Asistencia para el Vendedor Ambulante y espacios de participación en la toma de decisiones que les afectasen.

Durante los años noventa, el clima político e ideológico era otro. Los ambulantes no eran más vistos como víctimas del sistema, sino que se les tildaba de emprendedores que habían ocupado por demasiado tiempo la vía pública. En 1991 el centro histórico fue inscrito en la lista del Patrimonio Mundial de la Humanidad. Hacerlo atractivo pasó a ser una prioridad para el municipio. Un comercio ambulatorio desbordado contribuía a su deterioro, aunque este había empezado mucho antes con el abandono progresivo por parte de las élites (Ludeña 2002). El alcalde Alberto Andrade condujo un proceso de desalojo drástico de comerciantes de las calles del centro, combinando el diálogo con las organizaciones de los ambulantes con la represión. El discurso apelaba a recuperar Lima para que el centro cumpliera una función eminentemente turística, solo se permitiría la presencia de quienes tuvieran giros de venta compatibles con esta función.

La municipalidad reubicó a los ambulantes en un campo ferial situado aproximadamente a quince minutos de los emplazamientos que antes ocupaban, luego pasaron a establecerse en los locales de antiguas fábricas que se volvieron galerías, con asistencia técnica de la municipalidad. Con el paso de los años, estos ambulantes –fundamentalmente la siguiente generación– prosperaron, dando lugar a un conglomerado floreciente denominado Las Malvinas. Dos factores fueron clave: la disponibilidad de espacios bien ubicados y el tipo de productos que comercializaban (materiales y equipos útiles para la construcción y otras industrias). Por tanto, su clientela no estaba conformada principalmente por compradores al paso.

Otros grupos de ambulantes, que no tenían este perfil, pasaron a ubicarse en los espacios públicos de sus propios barrios. El conglomerado Las Malvinas, que funciona con licencia municipal y donde se cumple medianamente con las obligaciones tributarias, no llega a ser ejemplar desde el punto de vista de su capacidad para reproducir empleo formal. Los jóvenes trabajadores empleados para la venta –por lo general– no cuentan con contratos ni beneficios sociales.

El alcalde siguiente, Luis Castañeda, optó por otra estrategia. La municipalidad creó el programa Capitalizando en el año 2006, el cual otorgaba autorizaciones temporales para el comercio ambulatorio a vendedores que se comprometieran a ahorrar para establecer un negocio que les permitiera dejar las calles. La municipalidad asesoraba a las asociaciones en sus proyectos de negocio y supervisaba su avance. Fue concebido para alcanzar la formalización de los vendedores ambulantes. Los ambulantes autorizados en el marco de este y de otros programas municipales se distribuían por las diferentes zonas de El Cercado. Casi 20 años después, ninguno de los inscritos en Capitalizando ha dejado el comercio ambulatorio. En ese lapso, hubo procesos de reestructuración para incrementar la efectividad del programa. Los participantes ahorraban y realizaban actividades propias de los negocios, principalmente para cumplir con los requerimientos y conseguir la renovación de sus autorizaciones. El comercio ambulatorio constituía para ellos una actividad segura, mientras que un negocio –individual o asociativo– fuera del espacio público, representaba un riesgo.

La gestión municipal del periodo 2011-2014 encontró alrededor de 3000 ambulantes autorizados y una rutina administrativa en torno al proceso de otorgamiento de licencias que absorbía el tiempo de los funcionarios encargados de la regulación del comercio ambulatorio. En las calles, una inmensa mayoría de ambulantes ejercía sin autorización alguna, salían “a guerrear”, listos a correr en caso de que aparecieran los fiscalizadores municipales. Mediante la Ordenanza 1787, durante el mandato de la alcaldesa Susana Villarán, la gestión municipal procuró racionalizar la carga administrativa, modificando la vigencia de las autorizaciones de uno a dos años para liberar energías y tiempo con el fin de implementar estrategias a largo plazo.

Asociaciones de ambulantes de varios distritos de Lima se involucraron en la elaboración de esta norma para introducir la cuestión de la formalización del comercio ambulatorio, definida como “el proceso que emprende el comerciante ambulante autorizado, a través del auto ahorro y ahorro asociativo conducente a formalizarse dentro de un establecimiento comercial” (Municipalidad Metropolitana de Lima 2012, art. 4), señalando además, que la municipalidad debía apoyar este proceso prestando asesoría. En la siguiente gestión, una nueva ordenanza restableció la vigencia anual de las autorizaciones. Desde entonces, los periodos de relativa calma y tensión se suceden con variaciones en cuanto a los aspectos anecdóticos y en los personajes involucrados.

¿Qué se desprende de esta secuencia de intervenciones municipales? Tras la intervención desplegada en la época del alcalde Andrade, la MML ha podido mantener un centro histórico con un número de ambulantes relativamente controlado, con puestos con giros de venta y lugares definidos por la administración. Sin embargo, a pocas cuadras –en la zona Mercado Central-Mesa Redonda–, se produce un desborde incontenible. En esta zona, próxima al Congreso de la República, que se ha convertido en una de las centralidades más importantes de Lima (González de Olarte y Del Pozo 2012; Dammert y Vega-Centeno 2023), hay más de 1000 comerciantes de calle. El espacio del descontrol resulta una válvula de escape, la otra cara del espacio de la contención. El otorgamiento de autorizaciones a determinados grupos, encuadrados en programas municipales, es una modalidad de regulación que ofrece una inclusión laboral en la ciudad a una parte de la población que ha encontrado una alternativa de empleo en el comercio ambulatorio, sin poder ofrecer una salida para la mayor parte de esta, lo que escapa a lo que las municipalidades distritales –aisladas unas de otras– pueden diseñar y aplicar.

La MML también participó en un proceso que condujo a miles de vendedores ambulantes a trasladarse a un terreno de propiedad municipal en el que funciona ahora el mercado Tierra Prometida. Fue una demanda de las asociaciones de ambulantes. Sin embargo, muchos regresaron a las calles que antes ocupaban, en un distrito vecino a El Cercado. Daniel, Uno de los que retornó, explica que “los clientes están aquí, allá me tocó un puesto al lado de una puerta que nunca se va a abrir” (entrevista a Daniel, vendedor ambulante, Lima, septiembre de 2022), mientras que Ofelia, que se quedó en Tierra Prometida, afirma que “para hacer un mercado hay que padecer. Allá es inseguridad, están los malandrines que les cobran por su vereda. Aquí tengo nuevos clientes” (entrevista a Ofelia, exvendedora ambulante, Lima, agosto de 2023).

Algunos líderes del comercio de calle animan a los ambulantes a ahorrar para trasladarse a establecimientos fuera del espacio público, respondiendo así a los hostigamientos y representando especialmente a quienes tratan de pensar más allá de lo inmediato. Otros, difieren argumentando que “a mí nunca me han desalojado”. Tales líderes –hombres y mujeres– recogen experiencias que diversas asociaciones han emprendido, unas con relativo éxito y otras truncas, pero no pretenden dar una solución definitiva. Saben que los espacios que unos ambulantes dejen serán ocupados por nuevos contingentes. Rosalía, líder que ha trabajado como ambulante en varios distritos, reflexiona lo siguiente:

Uno puede trabajar como ambulante 10 o 15 años, con eso ya se puede tener un futuro, construir y educar a los hijos que tarde o temprano te van a responder. Los dirigentes somos personas mayores. No tenemos un trabajo estable. Si tienes un puesto [en un mercado o centro comercial] y en el futuro lo alquilas, va a ser tu pensión. Ya no serás una carga. Las autoridades entienden la formalización por el lado de los impuestos, no les importa en qué lugar estás. ¿Cómo voy a pagar impuestos si me estás correteando? Ambulantes siempre va a haber. Pero uno se puede formalizar y dejar el sitio a otros. (entrevista a Rosalía, vendedora ambulante, Lima, octubre de 2021).

Conclusiones

La formalización adopta diversos sentidos según la perspectiva de los actores. Para los vendedores ambulantes, la expectativa es contar con un espacio seguro para trabajar y alguna protección en materia de pensiones. Propuestas de formalización que desconocen lo que los trabajadores independientes pueden aportar y solo les significan mayores cargas no solucionan ningún problema. Las políticas que apuntan a ese objetivo requieren captar la heterogeneidad de las situaciones en las que se desenvuelven las personas involucradas. El tránsito de la informalidad a la formalidad –en nuestra realidad–, no puede ser entendido como una negación de las prácticas económicas que dan sustento a amplios sectores de nuestra población. Este tema, que Chen (2012) encara proponiendo “un nuevo paradigma: un modelo de economía híbrida que acepte lo tradicional y lo moderno, lo pequeño y lo grande, lo informal y lo formal” (Chen 2012, 21), debe ser materia de amplia deliberación con la participación de los distintos actores, incluidos los trabajadores por cuenta propia y de la economía informal en general.

Tomando la formalización en lo que implica en relación con la ampliación de derechos –no exento de deberes–, más allá de los logros que pueden haberse dado con grupos específicos, requeriría significativos cambios sociales, económicos y políticos. Supone superar los factores que se resumen en la matriz de la desigualdad, por ejemplo, en el caso de las mujeres, generando o fortaleciendo sistemas de cuidado para permitir una mayor expansión de sus capacidades. También promover una mayor diversificación productiva y un tejido empresarial más denso que abra mayores oportunidades para las empresas pequeñas y para el desarrollo económico territorial. De igual forma, renovar el sistema político en torno al compromiso con el bien público, al menos desde los espacios de Gobierno, para revertir el deterioro institucional.

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Entrevistas

Entrevista a Daniel, vendedor ambulante, Lima, septiembre de 2022.

Entrevista a Ofelia, exvendedora ambulante, Lima, agosto de 2023.

Entrevista a Rosalía, vendedora ambulante, Lima, octubre de 2021.

Notas