Factores subjetivos y materiales que condicionan la presencia de criaderos de mosquitos en residuos domiciliarios en Asunción, Paraguay

Productividades de los conflictos ambientales en los sistemas partidarios subnacionales (Río Negro y Chubut, Argentina, 2017-2021)

Productivitys of environmental conflicts in subnational party systems (Río Negro and Chubut, Argentina, 2017-2021)

Jimena Pesquero-Bordón, Universidad Nacional de Río Negro (UNRN), Consejo Nacional de Investigaciones Científicas y Técnicas (CONICET), Argentina, jpesquerobordon@unrn.edu.ar, orcid.org/0000-0002-7908-7537

Introducción: este artículo analiza las productividades político-institucionales de los conflictos ambientales sobre las dinámicas de los sistemas partidarios subnacionales en Argentina mediante dos estudios de casos: las resistencias sociales a la instalación de una central nuclear en Río Negro (2017-2019); y las resistencias sociales a la zonificación minera en Chubut (2019-2021). Objetivo: indagar sobre la dimensión partidaria y electoral de los conflictos ambientales subestimada por la literatura tanto politológica como sociológica. Esta contribuiría a una agenda integral para el estudio de las políticas ambientales en la región para producir protección ambiental y estimular innovaciones en la gobernanza ambiental. Metodología: se propone una estrategia teórico-metodológica de abordaje de los casos situada, interdisciplinaria y pragmatista. Este abordaje permite estudiar la coordinación de la estructura de la competencia partidaria y electoral, segmentada territorialmente, y las estrategias de los actores. Conclusiones: se argumenta que hay que explicitar la dimensión multiescalar inherente a este proceso complejo y, a su vez, considerar las características ambientalizadas de la estructura de conflicto social y su impacto en las dinámicas partidistas y electorales. Por lo que la estrategia propuesta pondera el análisis escalar de los efectos político-institucionales de la conflictividad ambiental para la construcción de los casos.

Palabras clave: análisis multiescalar; Argentina; conflictos ambientales; cuestiones nuclear y minera; estrategia de investigación; productividades político-institucionales; sistemas de partidos subnacionales

Introduction: this article analyzes the political-institutional productivity of environmental conflicts on the dynamics of subnational party systems in Argentina through two case studies: social resistance to the installation of a nuclear power plant in Río Negro (2017-2019); and social resistance to mining zoning in Chubut (2019-2021). Objective: to investigate the partisan and electoral dimension of environmental conflicts underestimated by both political and sociological literature. This would contribute to a comprehensive agenda for the study of environmental policies in the region to produce environmental protection and stimulate innovations in environmental governance. Methodology: it proposes a situated, interdisciplinary, and pragmatist theoretical-methodological approach to cases. This approach focused on the coordination of the structure of party and electoral competition, segmented territorially, and the strategies of the actors. Conclusions: it argues that the multi-scale dimension in this complex process must be made explicit and, at the same time, consider the environmentalized characteristics of the structure of social conflict and its impact on partisan and electoral dynamics. Therefore, proposed strategy contemplates the scalar analysis of the political-institutional effects of environmental conflict for the construction of the cases.

Keywords: Argentina; Environmental conflicts; Multiscalar analysis; Nuclear and mining issues; Political-institutional productivity; Research strategy; Subnational party systems

Este artículo analiza las productividades de los conflictos ambientales en los sistemas políticos subnacionales argentinos, con especial hincapié en las dimensiones partidarias y electorales. Se abordan dos estudios de caso: 1) las resistencias sociales a la instalación de una planta nuclear en Río Negro y sus implicancias políticas (2017-2019); y 2) las resistencias sociales y estrategias ciudadanas frente a la zonificación minera en Chubut y sus efectos políticos (2019-2021). Para ello se despliega una estrategia teórico-metodológica que se basa en una perspectiva pragmatista de las ciencias sociales. En dicha estrategia se articulan distintas literaturas sociológicas y politológicas convergentes para la construcción de los casos en clave subnacional, pero ponderando sus tensiones multinivel (local, nacional e internacional). Se realiza la puesta a prueba de la estrategia teórico-metodológica propuesta en dos casos para conocer las productividades o efectos político-institucionales de los conflictos ambientales.

En línea con lo planteado por investigadores del conflicto ambiental, estas productividades pueden observarse en tres dimensiones: la territorialización de la política, la extensión del conflicto en el espacio público y la innovación del derecho (Azuela y Musseta 2009; Merlinsky 2015; 2020). Respecto a la primera dimensión, este artículo describe cómo los actores subnacionales procesaron la dinámica del conflicto, lo que tuvo efectos sobre las dinámicas político-partidarias y electorales. Respecto a la segunda dimensión, describe cómo los conflictos suscitados en torno a la tematización pública de contenido ambiental de las políticas minera y nuclear y la constitución adversativa de coaliciones discursivas1 que dinamizaron la creación de diversas arenas de deliberación pública, alcanzaron capacidad de veto sobre proyectos extractivos. Respecto a la tercera dimensión, describe cómo se realizaron modificaciones normativas provinciales en torno a las políticas problematizadas.

Para construir los casos se diseñaron estructuras gráficas y líneas de tiempo. Estas son producto de la combinación de elementos teóricos de la sociología de los problemas públicos, la sociología del conflicto ambiental y la sociología de la acción colectiva. Estas herramientas metodológicas permitieron delimitar los casos e identificar los momentos de las trayectorias de los problemas públicos, los eventos centrales, las etapas de las contiendas políticas ambientales, los eventos concurrentes, los antecedentes y los efectos multinivel de los procesos sociopolíticos estudiados. Las cuales facilitaron el análisis de las trayectorias de los problemas públicos en torno a políticas públicas, cómo se suscitaron conflictos ambientales en los territorios y se reconfiguraron en diversas arenas de deliberación pública. Estos momentos de conflictividad y de estabilización que introduce la contingencia de las situaciones a las prácticas sociales derivaron, en estos casos, en una retroalimentación de la cultura pública ambiental (Pereyra y Nardacchione 2022).

Desde hace más de dos décadas existe una proliferación de espacios de indagación empírica y teórica sobre la cuestión ambiental en la Argentina y la región (Alimonda 2002; 2011; Alimonda, Toro Pérez y Martín 2017; Svampa y Antonelli 2009; Merlinsky 2013; Gutiérrez 2018; Bottaro y Solá Álvarez 2024, entre otros), con especial hincapié en el estudio de conflictos ambientales en torno a la minería a cielo abierto. La recepción local de la sociología de los problemas públicos ha inaugurado líneas de trabajo que indagan sobre el vínculo entre ambiente, política y sociedad como problema público en la Argentina (Merlinsky 2015; Berger y Carrizo 2016). Asimismo, existen estudios de casos provinciales en torno a la conflictividad por la política minera en provincias argentinas asociada a la dinámica de los sistemas políticos subnacionales argentinos (Delamata 2013; Christel 2013; 2020; Sola Álvarez 2016; Gutiérrez 2018, entre otros). Aunque más escasos, hay estudios que abordan conflictos ambientales suscitados por la política nuclear doméstica (Piaz y Vara 2013; Piaz 2020a; 2020b; Dichdji 2018; Pesquero Bordón 2023).

Ya que este artículo presta especial atención a las dimensiones partidarias y electorales, se adopta el concepto sistema de partidos subnacional como la existencia de competencia regular y cooperación entre partidos para acceder a posiciones de poder formal en el ámbito institucional provincial y local de un distrito determinado (Abal Medina 2010). En un sistema con arreglo institucional federalizado se presentan distintas formas de interacción entre las arenas de competencia. En el caso argentino las tres arenas principales son las elecciones presidenciales, las competencias subnacionales (23 gobernaciones y la jefatura de gobierno de Ciudad Autónoma de Buenos Aires, CABA, junto a las elecciones municipales) y las elecciones legislativas (Malamud y De Luca 2016). Este arreglo institucional favorece que aspectos de las reglas subnacionales electorales y de las que rigen el funcionamiento de los partidos políticos sean reformadas por actores subnacionales afectando las dinámicas de los sistemas electorales de otras unidades subnacionales y nacional. Los sistemas de partidos subnacionales se encuentran segmentados respecto al sistema partidario nacional lo que redunda en diversos grados de congruencia/incongruencia horizontal y vertical (Freidenberg y Došek 2016). Los gobiernos subnacionales luego de los procesos de descentralización han potenciado su carácter como jurisdicciones políticas autónomas, sin embargo, estas también están sujetas a nuevas tensiones multinivel (Eaton 2020).

El argumento que subyace es que la estructura de conflicto social ha adquirido características ambientalizadas en el marco del ciclo de conflicto ambiental en la Argentina del siglo XXI (Wagner 2020). Las dinámicas de los sistemas políticos son sensibles a la estructura de conflicto social en el cual se despliegan, por lo que resulta clave dar cuenta de la ambientalización sistémica. Se produjo una colisión entre el giro ecoterritorial de las luchas y la modernización conservadora en el país y la región luego del fin de la hegemonía del ciclo progresista de América Latina (Svampa 2019). En este contexto se reprodujo el rol dependiente de la región como proveedor de commodities y productor de energías para la transición energética dado el consenso en torno al cambio climático. Este momento del ciclo se caracteriza: por una parte, por un plexo normativo ambiental nacional y provincial, discursos ambientalizados públicamente disponibles, una agencia con cierta capacidad de veto sobre proyectos o políticas extractivos; y, por otra parte, un avance de la frontera extractivista2 en el país y la región y una regresión de los derechos sociales adquiridos y de las condiciones de reproducción de la vida. Esto modificó la estructura de conflictos sociales constitutiva de la dinámica de los sistemas políticos.

En los casos de los conflictos por políticas nuclear y minera en Argentina han sido preponderantes los actores partidistas. Sumar el estudio de las dinámicas de la política partidaria y electoral contribuiría a una agenda integral sobre lo ambiental en América Latina y el Caribe para producir protección ambiental y estimular innovaciones en la gobernanza ambiental. Es decir, considerar la coordinación de la estructura de la competencia partidaria y electoral, segmentada territorialmente, y las estrategias de los actores que impactan en dicha estructuración.

La perspectiva pragmatista en las ciencias sociales realiza una operación epistemológica clave: invita a superar las dicotomías tradicionales que atraviesan al campo (agencia/estructura, política/moral, sociedad/naturaleza, conocimiento experto/conocimiento lego, entre otras) y hacer productivas las principales oposiciones que busca articular (Nardacchione 2016). Propone conocer “cómo se manifiestan ambos polos empíricamente, cómo se articulan en la realidad” (Nardacchione 2016, 17). De este modo, orienta a un abordaje del problema de la coordinación, o sea, de las relaciones entre actores e instituciones dinamizadas por la acción colectiva. Y, a su vez, busca superar la toma de posición subjetivista versus objetivista. La posibilidad de coordinación se produce porque la acción está atravesada por una variedad de modalidades de reflexividad y de diferenciación de involucramientos guiados por una justificación pública (Pereyra y Nardacchione 2022), en este caso de tenor ambiental.

Mediante la descripción y análisis de dos estudios de caso, este artículo aborda los vínculos entre los conflictos ambientales y los sistemas de partidos subnacionales. El artículo hace foco en las productividades político-institucionales multinivel de los casos. Con ello mostrar cómo la perspectiva interdisciplinaria pragmatista puede realizar una contribución teórico-metodológica al estudio de las dinámicas partidarias y electorales de procesos contenciosos ambientalizados.

Este artículo presenta la siguiente estructura: esta introducción; un apartado sobre el abordaje teórico-metodológico propuesto; un apartado donde se realiza la puesta a prueba de la estrategia mediante los estudios de caso; un apartado de conclusiones y un apartado bibliográfico.

Un abordaje teórico-metodológico para conocer las productividades político-institucionales multinivel de los conflictos ambientales

Este apartado presenta la estrategia teórico-metodológica propuesta para el análisis de las relaciones entre conflictos ambientales y sistemas partidarios subnacionales en tensión multinivel y formula un esquema gráfico para el estudio de casos (figura 1). El artículo realiza un aporte teórico-metodológico a partir de la articulación de elementos de la sociología de los problemas públicos, de la sociología de la acción colectiva y de la sociología del conflicto ambiental para el diseño de una estructura narrativa que se ajuste a los estudios de caso. Los casos bajo análisis pretenden aportar a la cuestión de las productividades de la conflictividad ambiental sobre los sistemas políticos subnacionales argentinos en tensión multinivel, particularmente, indagar sus dimensiones partidaria y electoral. Se seleccionaron casos donde la tematización ambiental del conflicto es en torno a dos cuestiones diferentes: la nuclear y la minera. La aproximación narrativa permite la construcción de las tramas de forma que tengan una unidad temporal con fines heurísticos.

Las narraciones se estructuran a partir de la identificación de los momentos de la trayectoria de los problemas públicos: la brecha o emergencia del problema, la crisis y el cierre mediante la reparación y reintegración de la situación que produjo la emergencia del problema (Cefaï 2014; Gusfield 2014). Estos momentos constituyen relaciones complejas donde puede no observarse directamente una secuencia (Lorenc Valcarce 2005).

Esta estructura de los problemas públicos constituye una crítica, más o menos velada, de algún aspecto del orden político-público. La publicización implica una estructura ternaria de lo público. Los discursos antagónicos confrontan públicamente para dotar de contenido a una demanda y constituirse en su portavoz. Estos se dirigen a ciertos públicos, que pueden transformarse, a su vez, en actores en el devenir del proceso contencioso. Esto tiende a suceder cuando la ciudadanía se percibe como afectada por la situación problematizada y se origina una visión compartida públicamente disponible de las consecuencias desfavorables de esta. La dinámica de problematización y publicizaciónes de orden políticoya que distribuye lugares dentro de las comunidades, reactualiza normativa y ratifica o pone en cuestión creencias (Gusfield 2014).

A lo largo del proceso contencioso, los actores despliegan las diferentes estrategias performativas y retóricas del drama público para persuadir, con el objetivo de legitimar una definición de la problemática en consideración y jerarquizarla en las agendas mediáticas, políticas y/o administrativas en distintas escalas y, a su vez, captar auditorios y modular una determinada sensibilidad hacia la misma (Gusfield 2014). Este proceso de organización de una experiencia deviene político ya que implica el escrutinio de las formas regulatorias de todo orden social que como arbitrario es sensible a críticas y modificaciones (Gusfield 2014).

Para la identificación de las etapas de la contienda política se integró el marco conceptual elaborado por McAdam, Tarrow y Tilly (2005). Para dar cuenta de la dinámica de los conflictos ambientales, se descompone el episodio central de la contienda política en tres momentos: un primer momento vinculado a la constitución del actor contencioso, un segundo momento transgresivo abierto y un tercer momento transgresivo contenido de la contienda.

Para dar cuenta de la multiescalaridad de los procesos en clave subnacional, se desagregan los acontecimientos o efectos de la escala subnacional respecto de las escalas nacional e internacional. Se divide en eventos anteriores, contemporáneos, relacionados y posteriores para marcar los límites de los casos, sus antecedentes, sus contextos y sus efectos haciendo eje en los episodios centrales. El objetivo es determinar los contenidos y límites de los estudios de caso en materia de escalas de los conflictos, territorialización de la política, controversias sociotécnicas suscitadas, actores involucrados en los conflictos, patrones de acción colectiva, juridificación de las demandas y momentos institucionales que generaron transformaciones en el sistema político(Merlinsky 2013).

En los estudios de caso abordados, los procesos de tematización y publicización adquieren la forma de conflictos ambientales dado el despliegue y formas organizativas de la resistencia social y las estrategias ciudadanas. El conflicto ambiental se constituye en el episodio central y contiene tres momentos: el primero, se caracteriza por la génesis del actor contencioso que se constituye alrededor de la brecha; el segundo, es el transgresivo donde se desarrolla la crisis de la cuestión problematizada y la misma, a su vez, tiene un clímax de conflictividad abierta; y tercero, es el contenido donde a partir de una determinada juridificación e inscripción institucional de la problemática, que ofrece una solución coherente a la configuración de la experiencia pública, se llega al cierre del periodo mediante la reparación y reintegración del orden social alterado por la participación política ampliada.

En el artículo se utiliza el siguiente esquema (figura 1) para la construcción de los casos abordados. La estructura gráfica propuesta opera como modelo para sistematizar casos que vinculen las protestas sociales y los sistemas políticos en tensión multinivel desde una perspectiva de la escala subnacional favoreciendo la estrategia de investigación comparativa de casos o de estudio de caso múltiples. Este esquema surge de una metodología original que articula literaturas convergentes desde una perspectiva pragmatista de las ciencias sociales y se aplica a dos estudios de casos en un solo país, por lo que tiene limitaciones de extrapolación.

Respecto a las fuentes, se relevaron documentos de sesiones legislativas provinciales del periodo, discursos de campaña electoral y documentos digitales e impresos de las asambleas, del sector nuclear y minero, de ciencia y técnica y gubernamentales. Asimismo, se estableció un intercambio con interlocutores de campo y se confeccionó un corpus con notas periodísticas de los diarios provinciales del periodo. También se seleccionaron datos cuantitativos en función de las variables político-institucionales y sociales abordadas. Esta constelación de fuentes permitió la reconstrucción de los procesos y la confección de las estructuras gráficas y líneas de tiempo presentadas.

En este apartado se pone a prueba la estrategia teórico-metodológica propuesta para conocer las vinculaciones entre conflictos ambientales y sistemas partidarios subnacionales en tensión multinivel mediante los estudios de caso rionegrino y chubutense. Consiste en la aplicación de las herramientas construidas y sistematizadas de forma gráfica para analizar las trayectorias de los problemas públicos ambientales desde la perspectiva de la escala subnacional, las diferentes etapas de los conflictos ambientales y sus efectos sociopolíticos multiescalares. Al final de cada subapartado dedicado a los estudios de caso, se presentan una estructura gráfica y una línea de tiempo.

Los casos muestran contrastes respecto a las etapas de la contienda política que el esquema gráfico permite sistematizar a pesar de las diferencias temporales y espaciales entre estos. En el caso de Río Negro, las etapas aparecen más claramente diferenciadas temporalmente. En el caso de Chubut, se sucedió una etapa contenida con algunas etapas abiertas menores a su interior y una breve e intensa etapa contenciosa abierta denominada “Chubutazo”. Este pico de la crisis precipitó los límites del caso construido al producirse el cierre precario del problema público y, a su vez, el cierre del periodo abordado. Además, un estado de latencia del proceso durante el periodo inicial de la pandemia por COVID-19 marcado por el Aislamiento Social Preventivo y Obligatorio (ASPO). Esta fue la primera etapa de una serie de medidas preventivas decretadas por el Ejecutivo Nacional que limitaron las actividades y los usos públicos del espacio.

Caso Río Negro: constitución de un actor contencioso asambleario, promulgación de una ley antinuclear y creación de un partido ambiental

Este subapartado se aboca al estudio de caso de la tematización pública de la política nuclear como conflicto ambiental, a partir de las resistencias sociales y estrategias ciudadanas en rechazo a la instalación de una central nuclear de alta potencia en Río Negro y sus implicancias políticas (2017-2019). El diseño de la trayectoria del problema público (figura 2) y la línea de tiempo (figura 3) en el caso construido se realizaron ajustando las relaciones espacio-temporales entre eventos para configurar la estructura narrativa.

Los límites temporales del caso los marcan los tres momentos de la contienda política ambiental y sus efectos multiescalares: la etapa transgresiva y abierta (mayo de 2017 a septiembre de 2017), la etapa contenida (octubre de 2017 a septiembre de 2018) y el cierre del conflicto seguido del desarrollo del ciclo electoral (octubre de 2018 a diciembre de 2019). Los eventos anteriores exceden temporalmente los límites del caso, pero dicha relación de eventos fue construida considerando el episodio central y sus implicancias con los eventos posteriores –donde se ponderan los efectos político-institucionales– supeditado a la relación entre las dimensiones principales de esta investigación (Merlinsky 2013).

El inicio del periodo fue fruto de la consideración pública de la política energética como problema social durante la presidencia de Mauricio Macri (Cambiemos, 2015-2019). Macri decidió continuar el Plan Nuclear Argentino en un contexto de transformación de la demanda energética global dadas las consecuencias del cambio climático y el rol de China como inversor para la producción y exportación de energía en la región. En mayo de 2017, Macri junto con el gobernador Alberto Weretilneck (Juntos Somos Río Negro, JSRN, 2012-2019) desde Beijing anunció la instalación de una planta de producción de energía nucleoeléctrica de alta potencia en la costa atlántica de Río Negro con inversiones de capitales y tecnología de la China National Nuclear Corporation (CNNC). La medida generó rechazo en la ciudadanía y movilizaciones colectivas organizadas asambleariamente en distintas localidades rionegrinas con epicentro en Viedma, su capital. El anuncio gubernamental configuró la emergencia del problema público. Se abrió una brecha, o sea, la irrupción de un proceso contencioso por determinar el contenido moral y técnico del problema a través de la construcción y redefinición de coaliciones discursivasentre actores sociales, políticos y estatales que se articularon alrededor de una controversia sociotécnica sobre la producción o no de energía nuclear.

La crisis de la trayectoria del problema público se configuró a partir del despliegue del episodio central de la contienda política ambiental. Vecinos autoconvocados de la comarca Viedma-Patagones realizaron “asambleas no nucleares” en la Catedral de Viedma propiciadas por el cura, Luis García. Como momento cúlmine de la etapa transgresiva se presentó la marcha del 9 de agosto de 2017, previa a las Primarias Abiertas, Simultáneas y Obligatorias (PASO) de las elecciones legislativas nacionales. Estas se celebraron el 13 del corriente para seleccionar candidatos a diputados nacionales. En el caso del distrito rionegrino se disputaban dos bancas en el Congreso de la Nación. La mencionada marcha fue la movilización de mayor concurrencia y publicidad dentro de un repertorio de luchas en rechazo del proyecto. Esta se replicó en una treintena de ciudades del país. Algunas de estas ya tenían conformadas asambleas, como en el caso de Chubut, dados otros conflictos ambientales en sus territorios y que parte de la ciudadanía se percibía afectada por el desarrollo de una central nuclear en la región patagónica. El lema que identificaba la demanda era: “No a la planta nuclear. Patagonia no nuclear”.

A fin de instalar una central nuclear en el territorio rionegrino se conjugó un discurso oficial que se nutrió de la legitimidad del discurso científico-técnico local, el discurso desarrollista de generación de fuentes de trabajo y crecimiento armónico de las regiones al interior de la provincia y el discurso de producción energética soberana que tuvo un correlato en la configuración de las coaliciones discursivas de actores sociales, políticos y gubernamentales a favor, en este caso, del proyecto. Finalmente, el discurso contraexperto primó sobre el discurso oficial.

Las elecciones se yuxtapusieron con el momento transgresivo de la contienda lo que aceleró el pico de la crisis de la cuestión problematizada. Esto impactó en la orientación de las preferencias ciudadanas. En las PASO, JSRN quedó en tercer lugar a nivel provincial. A fin de retomar la iniciativa política, el Ejecutivo Provincial envió un proyecto de ley con acuerdo de ministros y en carácter de urgente a la Legislatura para prohibir la proliferación nuclear. Se realizó en medio de un alza de la protesta social. El partido provincial gobernante contaba con mayoría propia en la Legislatura y fue acompañado por la oposición. Tres días después de su presentación, el 1 de septiembre de 2017 se promulgó la Ley 5227, que “prohíbe la instalación de centrales de generación de energía nucleoeléctrica en el territorio de la Provincia de Río Negro”. Dada la masividad de la oposición al proyecto por parte de la ciudadanía rionegrina y el resultado adverso en las PASO, el oficialismo decidió presentar un proyecto de ley coherente con el espíritu ciudadano de la demanda.

El conflicto ambiental fue producto de un proceso de disputa que hegemonizó la agenda pública y configuró diversas arenas de deliberación pública sobre la cuestión. Incluyó una evaluación negativa de la ciudadanía del anuncio gubernamental y, también, de los mecanismos utilizados u omitidos para la participación ciudadana en la decisión del desarrollo de un proyecto de trascendencia para el territorio. La ciudadanía organizada asambleariamente argumentó que no se proveyó de la información suficiente en relación con el proyecto y que tampoco se propiciaron espacios de participación para las personas directamente afectadas a través de herramientas institucionales preexistentes. Dicha omisión propició un antagonismo entre los que se consideraban damnificados y los responsables de la política estatal.

La superposición entre el ciclo electoral de 2017 y la fase transgresiva afectó la estrategia política del oficialismo. Este había decidido la creación de un partido de distrito y apostó a encarnar una agenda nuclear. Por su parte, la demanda ambiental tuvo su expresión electoral a través de la lista que encabezó la senadora, Magdalena Odarda (Coalición Cívica-Afirmación para una República Igualitaria, CC-ARI) cuyo lema era “Agua, Tierra, Energías Limpias. No A La Planta Nuclear”. Ante los resultados adversos en las PASO, JSRN retiró sus candidatos para las elecciones legislativas generales y abandonó el proyecto de instalación de la planta nuclear en el medio de tensiones con el gobierno nacional y actores domésticos del sector nuclear. Esto operó como un conjunto de acciones que tendieron a la reparación y reintegración de la crisis disparada por la brecha creada en torno al anuncio gubernamental (figura 3).

El momento contenido de la contienda fue precipitado por la promulgación de la Ley 5227, en un contexto de presión popular. El intendente de Sierra Grande, Nelson Iribarren (Cambiemos), inició un proceso político para viabilizar el proyecto nuclear en su localidad que tenía dos aristas: el avance a través del ejecutivo y legislativo de Sierra Grande y la judicialización de la novel ley (figura 3). Ante la insistencia del gobierno nacional en conjunto con el gobierno local para dar continuidad al proyecto, desde septiembre de 2017 se organizaron manifestaciones con epicentro en Sierra Grande a favor y en contra. Se desplegó un proceso contencioso de menor intensidad y masividad hasta enero de 2018.

A pesar del deslizamiento de la contienda hacia su fase contenida, asambleístas y actores políticos y sociales constituyeron el Movimiento Antinuclear Rionegrino (MAR). El MAR interaccionó con otras asambleas antinucleares, como la de Chubut (MACH) y el Movimiento antinuclear de la República Argentina (MARA) –que se constituyó en esta coyuntura– para oponerse al desarrollo del Plan Nuclear argentino. De forma paralela, Odarda, en un marco de tensión con los dirigentes partidarios locales y nacionales de la CC-ARI, creó el partido provincial con lema ambiental, Rionegrinos por la Igualdad (RIO), con integrantes del MAR.

El proceso contencioso mutó a una contienda en torno a la judicialización de la ley, que asumieron las élites políticas. Odarda se presentó, junto a otros referentes del MAR, como amicus curiae del Superior Tribunal de Justicia (STJ) en el marco de la acción por inconstitucionalidad de la Ley 5227. Finalmente, en octubre de 2018 el STJ dictó el fallo que decidió la improcedencia de la acción.

A lo largo de 2018 el Gobierno Nacional hizo pública la decisión de suspender los proyectos de construcción de las centrales nucleares en el país en acuerdo con la CNNC por lo que puede inferirse que el conflicto ambiental en el ámbito subnacional tuvo efectos en la concreción de un proyecto energético que involucró a actores e intereses transnacionales.
Como eventos posteriores (figura 2), se ponderó la incorporación de RIO a la coalición electoral del Frente para la Victoria (FPV) que derivó en la oficialización de la fórmula gubernamental Soria–Odarda para las elecciones generales provinciales de 2019. Para ello, el FPV adaptó su perfil ideológico-programático, incorporando el discurso ambientalista a su interior y de componentes que no eran propios de su ideario como proceso de adaptación. El partido surgido del conflicto ambiental se unió a una de las coaliciones nacionales de mayor trascendencia, con altas chances de volver a ser gobierno a nivel nacional.

Al cierre del periodo estudiado, la demanda ambiental se instaló en la agenda político-partidaria a nivel provincial. RIO logró representación en el frente opositor, tanto al oficialismo provincial como al nacional, conformado para competir electoralmente en el 2019. Finalizado el ciclo electoral, integrantes de RIO obtuvieron representación legislativa a nivel subnacional y se incorporaron al gabinete nacional del presidente, Alberto Fernández (Frente de Todos, FDT, 2019-2023).

Caso Chubut: rearticulación de un actor contencioso suprasambleario, fragmentación de la Legislatura y ratificación de la ley antiminera

Este subapartado se dedica a la puesta a prueba de la estrategia teórico-metodológica propuesta en el de caso de Chubut. Para ello se elaboraron una estructura narrativa gráfica (figura 4) y una línea de tiempo (figura 5) con los acontecimientos más relevantes, vinculados con los momentos de la trayectoria del problema público ambiental por la política de zonificación minera. En el caso chubutense las etapas de la contienda política tienen distintas intensidades témporo-espaciales y los momentos de la trayectoria del problema ambiental en torno a la minería se superponen. En particular, el pico de la crisis desatado por la aprobación en la Legislatura Provincial de la ley de zonificación minera enviada por el Ejecutivo Provincial y la rápida derogación de esta luego de la semana del “Chubutazo” (15 al 21 de diciembre 2021).

La emergencia del problema público en torno a la habilitación de la actividad minero-metalífera a gran escala en Chubut se suscitó con el anuncio del gobernador, Mariano Arcioni (Chubut Somos Todos, CHUSOTO, 2017-2023), sobre la creación de una nueva ley de zonificación minera para la explotación de la región de la meseta central norte. Este anuncio gubernamental se realizó en diciembre 2019 en el marco del relanzamiento del Plan Nacional Minero, a pocos días que las autoridades de los distintos niveles de gobierno asumieran sus cargos. El gabinete nacional del área se constituyó con funcionarios provinciales que desarrollaron la política minero-metalífera en la provincia de San Juan, denominada “Modelo San Juan”. Este anuncio tuvo como efecto la rearticulación del actor contencioso Unión de Asambleas de Comunidades del Chubut (UACCH), a partir de la resistencia social y las estrategias ciudadanas heterogéneas para rechazar la habilitación de la actividad.

Como eventos anteriores al episodio central se ponderaron tres vinculados a los efectos sociopolíticos del caso construido (figura 4). La provincia fue gobernada durante el periodo 2015-2023 por coaliciones que tenían como partido principal a CHUSOTO, partido provincial creado por el extinto gobernador y líder provincial, Mario Das Neves. Por otra parte, un proceso de larga data vinculado a la construcción de discursos prominero y antiminero que se configuraron en torno a dos coaliciones discursivas que contienen a una diversidad de actores sociales, políticos, económicos, académicos, eclesiales de diferentes escalas (subnacionales, nacionales e internacionales).

Asimismo, una sedimentación de la acción colectiva por cuestiones ambientales en la provincia desde el 2002 dada una serie de protestas antimineras con capacidad de veto. Aunque debe considerarse que desde la transición democrática de la década de 1980 se desplegaron protestas ambientales de alta incidencia en el territorio provincial y con capacidad de veto sobre proyectos extractivos que involucraban diversos intereses y actores de múltiples escalas. Este devenir sociohistórico y político de las resistencias sociales por cuestiones ambientales en Chubut tuvo diversos hitos que la UACCH incorporó a su trayectoria política.

Como antecedentes en el plano nacional e internacional (figura 5) se destacó que la coalición FDT gobernó a nivel nacional luego del interregno de Macri. El presidente, Fernández, junto a distintos gobernadores de diferentes signos políticos, realizó el anuncio gubernamental en torno al relanzamiento de la política minera nacional. El objetivo era modificar legislaciones provinciales que prohíben el desarrollo de la actividad minero-metalífera a gran escala y poder avanzar con proyectos en distintos territorios. En Chubut, entre otros proyectos mineros, se encontraba en el territorio objeto de la zonificación, el denominado “Proyecto Navidad”. Este contaba con inversiones de la empresa de capitales canadienses, Pan American Silver. Esta empresa a través de distintos actores insertos en las elites políticas y sociales llevaban adelante diferentes estrategias de incidencia o “cabildeo” y, a su vez, desplegaban acciones persuasivas sobre las poblaciones de la meseta chubutense.

Como contexto del anuncio gubernamental, se desarrolló una coyuntura crítica provincial donde se conjugaban endeudamiento estatal, falta de pago a proveedores del estado, atrasos salariales de los empleados públicos, alta conflictividad sindical y pedidos de juicio político al gobernador. Dentro de este marco de conflictividad sindical sostenida, se destacó el conflicto de larga data en el sector educativo que afectó el desarrollo de los ciclos lectivos de los últimos años y un sostenido plan de lucha de la Asociación de Trabajadores del Estado (ATECH). Esto operó como catalizador del conflicto ambiental.

Por último, como antecedente se destacó el denominado “Efecto Esquel” (Svampa y Antonelli 2009) y el nuevo ciclo de protestas ambientales que se desplegó desde el 2002 hasta la actualidad. En Chubut en 2003 se alcanzó la ley 5001 (redenominada Ley XVII-Nº68) que prohíbe la actividad minera a cielo abierto y la utilización de sustancias químicas en procesos de extracción de minerales. Esta fue fruto de la resistencia social a la explotación minera de la zona.

El episodio central de la contienda política antiminera fue desagregado en tres momentos (figura 4). Un primer momento en el que el actor contencioso, UACCH, se rearticuló y se declaró en estado de alerta a partir del anuncio gubernamental. Un segundo momento, que se desarrolló luego de la ASPO, vinculado a las distintas estrategias ciudadanas para resistir la zonificación minera. Se destacó una campaña de recolección de firmas para la presentación de un proyecto de ley mediante iniciativa popular (IP) para ampliar los alcances de la Ley XVII-Nº68 y su presentación en noviembre de 2020 en la Legislatura. De forma paralela, el Ejecutivo envió a la Legislatura el proyecto de ley de zonificación minera. En mayo de 2021 el proyecto por IP fue rechazado en la Legislatura. Esto desató un ciclo de protestas que culminaron con el denominado “Chubutazo”. Asimismo, se produjo una judicialización de la cuestión a partir de presentaciones de acciones de amparo de ciudadanos ambientalistas y comunidades mapuche-tehuelche, que habitan el territorio objeto de la zonificación, en coordinación con actores eclesiales.

Este ciclo contencioso, a pesar de desarrollarse en contexto de las limitaciones que imponían las medidas de aislamiento social por la pandemia, presentó un amplio repertorio de acciones motorizadas por la UACCH que incluían la ocupación del espacio público, movilizaciones, concentraciones en la Legislatura, cortes de rutas provinciales y nacionales, caravanas, radios abiertas, foros para la divulgación de la IP y acciones directas, entre otras. La trayectoria del problema ambiental fue increscendo y el pico de la crisis se suscitó en diciembre 2021 bajo la forma de una pueblada. Esto forzó a las autoridades provinciales a derogar la ley de zonificación minera que habían votado y promulgado seis días antes. La medida propició el cierre de la brecha, abierta por un nuevo intento de habilitación de la actividad.

Como eventos contemporáneos al episodio central se destacaron: el llamado “Mendozazo”, las medidas de restricción y asilamiento social por la pandemia dispuestas por el Ejecutivo Nacional y el lanzamiento del “Plan Estratégico para el Desarrollo Minero” liderado por el secretario de Minería de Nación, Alberto Hensel. Este incluía una mesa nacional con diversos actores gubernamentales nacionales y provinciales, empresariales, organizaciones no gubernamentales, cámaras y colegios profesionales del sector minero. En el caso del “Mendozazo”, esta fue una pueblada que se desarrolló en reacción a la aprobación de una ley que habilitaba la actividad minera a gran escala en Mendoza contraria a la ley 7722 (de características similares y con el mismo espíritu de ley que la pionera chubutense), alcanzada en 2007 fruto de la presión popular. Este proceso desplegado en diciembre de 2019 tuvo capacidad de veto sobre la modificación normativa. El gobernador, Rodolfo Suárez (Juntos por el Cambio, JXC), derogó la ley que había impulsado semanas antes. El “Mendozazo” constituyó el primer revés a la política minera nacional “Modelo San Juan” y, a su vez, tuvo impacto en el conflicto ambiental suscitado en Chubut por el análogo intento de modificar la normativa vigente.

Como eventos contemporáneos en el plano subnacional se destacaron la presentación de proyecto de ley de zonificación minera por el Ejecutivo Provincial ante la Legislatura, la alta conflictividad laboral y la fragmentación de los bloques legislativos. La actividad legislativa en torno a la cuestión minera promovió la fragmentación de todos los bloques con representación en la Legislatura. Hay que considerar que la “megaminería” constituye una fractura ética en Chubut. Esto propició que los tres bloques que lograron bancas en 2019 se partieran en siete, dividiéndose a su interior en relación con estar a favor o en contra de la zonificación minera.

A la trayectoria del problema público se superpuso el cronograma electoral de las elecciones legislativas nacionales de 2021, que electoralizó el issue. A pesar de los esfuerzos del oficialismo provincial por regularizar durante dicho año la cuestión salarial y desjerarquizar de la agenda pública la cuestión minera, estos impactaron en las elecciones. El oficialismo provincial tuvo una baja performance en las elecciones legislativas. CHUSOTO quedó en cuarto lugar y sin representación en el Congreso de la Nación por primera vez desde su creación en 2014. En contraste, el partido de distrito, Partido Independiente del Chubut (PICH) tuvo una relativa alta performance y alcanzó un inédito tercer lugar luego de las dos coaliciones nacionales (FDT y JXC). Este tuvo como lema el no a la zonificación minera y una plataforma ambiental que conjugó con un discurso anticorrupción y una retórica de derecha radical. Las elecciones como evento relacionado se transformaron en un evento contemporáneo de la crisis de la trayectoria del problema público.

Como eventos posteriores (figura 4) se resaltaron: por un lado, la suspensión de la modificación normativa minera provincial y el cese de las operaciones de Pan American Silver en Chubut. El oficialismo provincial retiró provisoriamente de la agenda pública la minería. Este proceso tuvo efectos sobre la reorientación del Plan Minero Nacional y el cambio de gabinete nacional del área. En diciembre de 2021, Hensel dejó la Secretaría de Energía y asumió Fernanda Ávila. En febrero de 2022, el Ministerio de Desarrollo Productivo de Nación lanzó la Mesa Nacional sobre Minería Abierta a la Comunidad (MEMAC) junto con el Sistema de información abierta a la comunidad sobre la actividad minera (SIACAM). Estas herramientas de política pública sectorial orientadas a generar consenso político y social en torno a la actividad, fueron elaboradas a posteriori de los procesos contenciosos provinciales. Por otro lado, la UACCH inició la tercera campaña de recolección de firmas para presentar nuevamente una IP en la Legislatura.

Así como el “Mendozazo” tuvo impacto en el “Chubutazo”, este último tuvo impacto en el “Atlanticazo” iniciado en enero de 2022. Se produjo una retroalimentación hacia una serie de protestas ciudadanas organizadas asambleariamente para rechazar la explotación petrolífera en el Mar Argentino. A este conflicto ambiental se sumaron organizaciones ambientalistas y de los sectores turísticos y pesqueros en Mar del Plata y partidos de la Costa tanto bonaerenses como patagónicos. Este proceso contencioso se disparó cuando el gobierno nacional autorizó exploraciones sísmicas para la explotación petrolera, tras la evaluación de impacto ambiental a fines de diciembre de 2021. La exploración de tres áreas offshore por la empresa transnacional, Equinor, fue judicializada por actores políticos y sociales.

Figura 4. Estructura narrativa para construir el caso chubutense

Este artículo presenta una contribución teórico-metodológica en construcción para el análisis de las relaciones entre los conflictos ambientales y las dinámicas de los sistemas de partidos subnacionales en tensión multinivel. La estrategia de investigación propuesta articula literaturas sociológicas y politológicas convergentes desde una perspectiva pragmatista. Es puesta a prueba a partir de la construcción de dos estudios de caso, su descripción y análisis. Las herramientas construidas facilitan la decisión teórica sobre los límites, momentos, etapas de la contienda política, acontecimientos sustantivos, antecedentes y efectos multinivel de los casos.

El despliegue del ciclo de conflicto ambiental en la Argentina del siglo XXI estimula la tematización pública del conflicto social en términos ambientales. Así, en este artículo se argumenta que hay que explicitar la dimensión multiescalar inherente a este proceso complejo y, a su vez, considerar las características ambientalizadas de la estructura de conflicto social y su impacto en las dinámicas partidistas y electorales. Por lo que la estrategia propuesta pondera la visibilización de la escala del proceso y sus múltiples tensiones como los efectos político-institucionales de los casos.

En las literaturas antecedentes se observa que la indagación sobre la expresión partidaria y electoral de los conflictos ambientales en la escala subnacional es un fenómeno sociopolítico poco estudiado, el cual sus relaciones bidireccionales tienden a ser subestimadas. Es por ello por lo que se adopta un abordaje interdisciplinario del objeto. De esta manera, el bache teórico precipita el intercambio entre campos disciplinares y una construcción interdisciplinar de la estrategia de investigación para comprender las relaciones entre los conflictos ambientales y los sistemas partidarios provinciales. Siguiendo una perspectiva pragmática de las ciencias sociales, nos enfocamos en la coordinación de la estructura de la competencia electoral y partidaria, segmentada territorialmente, y las estrategias de los actores guiadas por justificaciones públicas divergentes que impactan en dicha estructuración. Además del refinamiento de la estrategia teórico-metodológica, se procurará en futuras investigaciones profundizar sobre las relaciones entre movimientos sociales y partidos políticos, en particular, la decisión de “dar el salto” por parte de actores de las asambleas y los efectos político-institucionales que esto produce.

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1 En los términos de Maarten Hajer (1997), como coordinación circunstancial de ciudadanía y actores políticos, sociales y estatales en torno a una controversia sociotécnica sostenida por líneas argumentales de contenido ambiental.

2 Impulsado por los precios internacionales, Argentina y la región han experimentado en el siglo XXI una reprimarización de sus economías orientadas a la exportación. En este marco se han incorporado territorios para la industria extractiva con diversos impactos sociales, políticos, económicos y ambientales (Martín 2017).