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doi.org/10.17141/letrasverdes.34.2023.5892
Áreas protegidas e inclusión social: contradicciones, mitos y modelos
territoriales en Argentina y Latinoamérica
Protected Areas and Social Inclusion: Models, Myths and Territorial
Contradictions in Argentina and Latin America
Guillermo Martín, investigador independiente, Argentina, gmartinwilly@gmail.com,
orcid.org/0000000289631479
Recibido: 31 de enero de 2023
Aceptado: 5 de junio de 2023
Publicado: 26 de septiembre de 2023
Resumen
La estrategia de resguardar el 30% de la superficie del planeta en áreas protegidas (AP) ha
encontrado consenso mundial en el marco del Convenio sobre la Diversidad Biológica (CBD), bajo
la expectativa de proteger la biodiversidad y, simultáneamente, atender problemas tradicionales
como la distribución de la riqueza. ¿Qué medidas y modelos permitirían satisfacer lo esperado y
hasta qué límite? Para encontrar respuestas, este estudio explora múltiples opiniones recogidas
mediante búsqueda bibliográfica, entrevistas y recorridos por el campo, con el objetivo de exponer
casos seleccionados por ser ejemplos de complejidades, contradicciones y desafíos. Se concluye
que proteger la biodiversidad y, a la vez, lograr mejoras sociales es una meta deseable, a la que no
se llega fácilmente ni por cualquier camino, porque las AP proporcionan potentes oportunidades
para mejorar la vida humana sólo si se gestionan dentro de su matriz de inserción territorial,
atendiendo a equilibrios inestables, modelos multivariables particularizados y lúcidas estrategias
adaptativas.
Palabras clave: conservación de la naturaleza; inclusión social; modelos de desarrollo;
participación social; pobreza; servicios ecosistémicos
Abstract
The strategy of protecting 30% of the planet's surface in protected areas (PAs) has gained global
consensus within the framework of the Convention on Biological Biodiversity, with the expectation
2
of safeguarding biodiversity while simultaneously addressing traditional problems such as wealth
distribution. What measures and models would enable the achievement of this goal, and up to what
limit? To find answers, this article explores various opinions gathered through literature searches,
interviews, and field visits, while presenting some cases as examples of complexities,
contradictions, and challenges. Drawing from these sources, proposals, models, opportunities, and
potential scopes were identified. It is concluded that protecting biodiversity and simultaneously
achieving social improvements is a desirable goal, albeit not easily attainable by any means.
Protected areas offer powerful opportunities to enhance human life, but only if they are managed
within their territorial integration matrix, taking into account delicate balances, nuanced
multivariable models, and clear adaptive strategies.
Keywords: development models; ecosystem services; nature conservation; social inclusion; social
participation; poverty
Introducción
En el mundo, particularmente en Latinoamérica, el progresivo incremento de las demandas sociales
se contrapone a la simultánea disminución del patrimonio natural (Gligo et al. 2020; Gudynas
2007). A los clásicos intereses encabezados por las élites de cada región, opuestos a las
regulaciones que restringen la captura de los recursos, se suman los de segmentos relegados (Leff
2003). Los reclamos de inclusión social, equidad y justicia distributiva responden a la lógica
expectativa humana de acceder a un mejor reparto de los recursos disponibles. En la región, con
una población estimada en 636 000 000 en 2022, duplicada en los últimos 44 años (CEPAL 2019a),
se percibe un drástico deterioro ambiental. Naturaleza y demandas humanas se ven confrontadas a
través de la problematización social y de la puja por establecer prioridades en la agenda política,
con interacciones tensas y complejas entre actores, muchas veces sin buenos resultados (Alfaro-
Moscoso y Calvo-Salazar 2019; Gudynas 2007).
El artículo 2º del CBD (1992, 3) define como AP a un área geográficamente definida que
es delimitada o regulada y gestionada para lograr objetivos de conservación específicos. Para la
Unión Internacional para la Conservación de la Naturaleza (UICN), es un “espacio geográfico
claramente definido, reconocido, dedicado y gestionado a través de medios legales o de otros
medios eficaces, para lograr la conservación a largo plazo de la naturaleza y de los servicios de los
ecosistemas y los valores culturales asociados” (Borrini-Feyerabend et al. 2014, 5). En las AP, el
3
remanente natural mantiene una valiosa oferta de recursos, motivadora de visiones divergentes y
tensiones en las relaciones humanas e institucionales.
Las AP, sus bordes, sus áreas de amortiguación y la matriz ecorregional donde se insertan
suelen tener habitantes y estar sometidas a usos de variada intensidad. Las poblaciones ya no
parecen irrelevantes y remotas, como un siglo atrás, ni se trata únicamente de población rural, como
sucede en casi todos los Parques Nacionales (PN) andinopatagónicos argentinos, que engloban
poblaciones y limitan con ciudades.
Toda AP conlleva regulaciones que impiden el acceso indiscriminado a los bienes del
patrimonio natural, afectando a intereses de grupos más o menos pudientes. Por eso, suelen ser
interpretadas como fragmentos cercados del territorio que concentran ciertos bienes y crean
compartimientos naturales protegidos. De impactar sobre poblaciones pobres, podrían condicionar
el uso de bienes indispensables para sus posibilidades y cultura (Ferrero 2019). La Real Academia
Española define “pobreza” como “escasez”. Afecta a un segmento social extendido y estable que
CEPAL (2022, 15) estima en alrededor del 31% de la población regional.
Naturaleza y demandas sociales mantienen un equilibrio inestable, dentro de la complejidad
aludida por Leff (2007) y ante regulaciones e instituciones estatales frecuentemente rudimentarias,
en ocasiones débiles, capturadas y corruptas (Zornoza-Bonilla 2022; CEPAL 2019b). Los
Objetivos para el Desarrollo Sostenible (ODS) y los del Convenio sobre Diversidad Biológica
(CBD) tienden a orientar a los gobiernos en sus prioridades, pero las gestiones públicas suelen
empañarse entre intereses sectoriales intransigentes y políticas ambientales fallidas. Las pujas
sociales llevan a la modificación de los ecosistemas y a que estos respondan dinámicamente
mediante “relaciones socioambientales” y procesos de “coevolución” (Redclift y Woodgate 1997,
27).
El Estado se desenvuelve dentro de contextos variables. Durante el boom de los
commodities (2000 a 2014), la coyuntura económica favorable promovió el crecimiento
latinoamericano, motorizando dos fenómenos enfrentados: la expansión de las fronteras
agropecuarias hacia territorios hasta entonces naturales, como el Gran Chaco y la Amazonía, y la
consolidación de sistemas nacionales de AP mediante: a) mayores asignaciones presupuestarias
(Bovarnick et al. 2010) y b) el cumplimiento de la meta 11 de Aichi del CBD, de designar al 17%
del territorio continental de cada país con AP. En 2020, 13 de 21 países de Latinoamérica habían
4
superado esa meta. Destacan Guayana Francesa (52,5%), Venezuela (56,9%), Panamá (31,4%) y
Brasil (30,3%). En el extremo más bajo está Uruguay, con solo el 3,68% (Protected Planet 2022).
La reciente COP15 de Kunming-Montreal del CBD (2022) determinó ampliar la meta de
cobertura territorial protegida hasta el 30% para 2030. Esa decisión tiene riesgos, pues se calculó
que afectaría directamente a más del 12% de la población mundial, lo que cuadruplica los estimados
según la meta anterior (Schleicher et al. 2019). Más espacio protegido no necesariamente mejora
el vínculo ambiente/sociedad. Por ende, muchas voces reclaman cambios en los procesos,
observando la exclusión y el resquebrajamiento social en torno a muchas AP y la necesidad de un
vínculo favorable entre equidad y buena conservación (PNUD 2021).
El ambicioso modelo 70/30 (proporción entre áreas bajo usos intensivos y protegidas)
apunta a crear un escenario mundial con suficientes hábitats para sostener la biodiversidad, ricos
en recursos naturales. No obstante, expande el juego hacia nuevas pujas de intereses. Quienes
prevalezcan diseñarán los futuros territorios, con mayor o menor exclusión social. Algunos creen
que en el manejo de las AP debe primar la naturaleza; otros privilegian las necesidades de
residentes y vecinos; o a los turistas; o a los trabajadores estatales a cargo del territorio. Tampoco
faltan quienes desean apropiarse de la renta potencial de las AP. Ante esto, cabe preguntarse ¿qué
objetivos deberían priorizarse en las AP?, ¿es posible reducir la pobreza a través de ellas? y ¿qué
medidas y modelos permitirían administrar y distribuir mejor los recursos disponibles?
Metodología
El objetivo de la investigación es analizar las tensiones en el acceso a los recursos, ante la expansión
de los sistemas de AP en Argentina, así como su marco regional. Para ello, se revisaron
publicaciones y documentación (legislación, evaluaciones de efectividad y planes de manejo), se
realizaron entrevistas (semiestructuradas y no estructuradas), reuniones grupales y visitas a campo,
y se seleccionaron casos significativos que permitieran contradecir o validar los argumentos
planteados. Parte de la información proviene de otros estudios del autor, quien se ha desempeñado
en los últimos años en la Administración de Parques Nacionales (APN) y en tres sistemas de AP
subnacionales (Río Negro, Santa Cruz y Santa Fe), donde ha interactuado con actores públicos,
privados y organizaciones de la sociedad civil vinculados a territorios protegidos y su entorno. El
alcance geográfico de la investigación se extiende a Argentina y a algunos casos relevantes de
Latinoamérica.
5
Las recetas de la exclusión
El paradigma de que la protección de la naturaleza sólo es alcanzable en ausencia de personas es
central en el modelo de conservación estricto (en inglés fortress conservation) basado en el
etnocentrismo occidental predominante durante casi un siglo (Fisher et al. 2005). Guerrero, Sguerra
y Rey (2007, 65) citan una opinión de Marc Dourojeanni: “las AP son protegidas contra la acción
del ser humano”.
Para algunos actores, según los preceptos del modelo biologicista del National Parks
Service (NPS) de Estados Unidos (USA), las AP deberían carecer de ocupantes y propietarios. Sus
beneficios económicos orientados al bien común general deben ser capturados por grandes
empresas concesionarias (NPS 2022). Este modelo no ha fracasado en materia de conservación, al
menos cuando las superficies preservadas son extensas o están rodeadas con zonas de
amortiguación bajo usos compatibles. Un ejemplo exitoso es el Olimpic National Park (USA), con
373 543 ha. Protege ecosistemas de montaña y está bordeado concéntricamente por otras reservas
naturales y culturales; recibe anualmente unos 3 000 000 de visitantes (fotografía 1).
Fotografía 1. Izquierda: Centro de visitantes, Olimpic Park (USA); Derecha: Hostería Puerto
Blest. PN Nahuel Huapi (Argentina)
Fuente: fotografías del autor.
La receta de exclusión humana manifiesta que, sin interferencia antrópica, no hay nada que
enseñarle al bosque. En las AP de Argentina, esta visión primó de manera heterodoxa hasta inicios
de la década de 1980, conviviendo con pobladores y propiedades privadas, como en los PN Nahuel
6
Huapi y Lanín,
1
con usos limitados y ninguna agenda de equidad distributiva. Carpinetti (2004)
afirma que hubo políticas desterratorias, con la remoción de poblaciones locales.
La receta de la exclusión falló por no considerar los costos sociales del estándar de
protección estricta, al restringir la provisión local de recursos, marginalizar a los pobladores (Fisher
et al. 2005) y acumular reclamos y demandas. Hoy sería poco aplicable, no sólo por la mayor
población e intereses, sino porque la alteración de la biosfera obliga a la intervención humana.
Las recetas de la inclusión
A Latinoamérica llegaron influencias conservacionistas no solo desde Yellowstone, creado en
1872, sino también desde Europa, donde las AP fueron situadas sobre zonas rurales que englobaban
aldeas arraigadas a costumbres ancestrales, obligando a acuerdos sociales. Son dos modelos
distintos que, al ser transferidos, encontraron pobreza, disputas por la tierra, recursos expoliados y
débil calidad estatal.
La inclusión social en las AP se reconoció a partir del IV Congreso Mundial de PN y otras AP de
la Unión Mundial para la Naturaleza (UICN, por sus siglas en inglés) en 1992, en Caracas. Allí se
recomendó crear mecanismos para convertir a todos los sectores de la Sociedad en actores de la
planificación, establecimiento y manejo de las AP, además de tener en cuenta sus necesidades y
distribuir equitativamente costos y beneficios (UICN-BID 1993). El I Congreso Latinoamericano
de AP de 1997, en su Declaración de Santa Marta, Colombia, promovió las alianzas sociales:
Los procesos de descentralización de algunos gobiernos y el interés de los organismos no
gubernamentales, del sector privado productivo, de los pueblos indígenas y de las comunidades
locales insertadas o aledañas a las AP, facilitan la constitución de una alianza de interesados y
afectados, donde cada uno asume el papel que le compete, bajo políticas y normas
gubernamentales establecidas y aceptadas (Guerrero, Sguerra y Rey 2007, 94).
En su “Guía para la Acción” recomienda:
20. Fomentar la búsqueda y aplicación de soluciones al problema de la pobreza, fuente de
indignidad humana y generadora de impactos y conflictos, tanto en las AP como en sus zonas de
influencia. 21. Impulsar, desde las AP, acciones que promuevan oportunidades de trabajo con los
diferentes servicios que en ellas se generan, fomentando la inclusión laboral de sus pobladores y
de las personas que habitan en las comunidades adyacentes (Guerrero, Sguerra y Rey 2007,
98).
1
Creados en 1934 y 1937 respectivamente.
7
El libro De Santa Marta 1997 a Bariloche 2007 (Guerrero, Sguerra y Rey 2007) recopila opiniones
de expertos, los que identificaron diez tendencias sobre las AP para ese período. Cinco de ellas son
pertinentes para este análisis: a) mayor presión y riesgo sobre su integridad y funcionalidad
ecológica, que producen pérdida de biodiversidad, degradación de servicios ecosistémicos e
inseguridad alimentaria, b) mayor participación social en la gestión, c) debilitamiento de la
institucionalidad pública responsable, d) creación de nuevas AP bajo diferentes categorías de
manejo, y e) subvaloración de las categorías I a IV frente a las V y VI de la UICN.
Para los consultados, las mayores presiones correspondían a minería, hidrocarburos,
hidroelectricidad, biocombustibles, impacto del turismo descontrolado, ocupación de tierras,
equivocados procesos de reasentamiento, captura ilícita de recursos naturales (caza, pesca, madera
y biodiversidad en general) y confrontaciones armadas. En la participación y la función del Estado,
destacaron nuevas modalidades de gobernanza y gestión compartida. Sobre las nuevas AP,
valoraron el fortalecimiento jurídico y la paradójica inefectividad en el manejo. Sobre la
revalorización de categorías menos estrictas, observaron que muchos usos practicados eran
incompatibles con la conservación.
Guerrero, Sguerra y Rey (2007) detectaron dos temas controversiales: el rol y los resultados
del manejo de los pueblos indígenas y locales en la conservación de AP (no necesariamente
exitosos) frente al reconocimiento de derechos de uso y propiedad “tradicionales”; y la
participación social en la toma de decisiones como causa de demoras o parálisis en los procesos de
gestión, por conflictos que, al debilitar a las autoridades ambientales, fomentaron que estas
eludieran responsabilidades.
El II Congreso Latinoamericano de AP de 2007, en Bariloche, reconoció el liderazgo
regional en la gestión conjunta y corresponsable con pueblos indígenas, afrodescendientes y grupos
étnicos diversos, cuyos territorios, en muchos casos, fueron conservados mediante prácticas y
conocimientos tradicionales, aunque con insuficiente reconocimiento legal. Reafirmó “el papel
indelegable de los Estados en la conducción de las políticas de AP, en el marco de una amplia
participación de las comunidades locales y […] del conjunto de la sociedad para una gestión
incluyente” (UICN-PNUD-RedParques 2007, 6). Recomendó armonizar y fortalecer los marcos
jurídicos e institucionales para involucrar actores claves, especialmente comunidades locales y
pueblos indígenas y distribuir equitativamente costos y beneficios.
8
El III Congreso Latinoamericano de AP de 2019, en Lima, exhortó a la gestión concreta y
eficiente, dada la desigualdad, inequidad, inseguridad, los presupuestos reducidos y la demanda
creciente de recursos en la región.
Los Pueblos Indígenas y comunidades locales son la base para la preservación y uso racional
de la naturaleza, que permiten mantener los modos de vida y tradiciones culturales, cuyos
conocimientos tradicionales están siendo incorporados en la planeación y manejo de áreas
protegidas (…) son los guardianes de la biodiversidad en los territorios (UICN-PNUD-
RedParques 2019, 5).
En 2018 en Escazú, Costa Rica, se firmó el Acuerdo Regional sobre Acceso a la Información, la
Participación Pública y el Acceso a la Justicia en Asuntos Ambientales en América Latina y el
Caribe, primer compromiso formal sobre participación pública en la toma de decisiones
ambientales, ordenamiento del territorio y acceso a la información (CEPAL 2018).
Pese a todo lo anterior, las recetas de la inclusión para las AP parecen insuficientes para
quebrar las causas de la pobreza, garantizar equidad y mayor justicia social. ¿Lo logran el Santuario
Histórico de Machu Picchu o el PN Los Glaciares? Definitivamente no. Sólo proveen recursos; su
distribución social las excede. Aplicar un antropocentrismo extremo, haciendo que las AP
satisfagan todas las demandas sociales actuales, las haría a priori insustentables.
De la exclusión social a la inclusión: gestionando complejidad
La exclusión de grandes territorios de la avidez humana evitó la pérdida de parte de la biodiversidad
hoy conocida. Hasta la década de 1970, la explotación forestal en el PN Lanín se autorizaba según
la capacidad de aserrado de los solicitantes (APN 1953), asumiendo que la disponibilidad del
recurso era infinita. Antes de su creación, en 1937, ya había una intensa actividad, pese a la escasa
población. Se superponían ocupaciones, incendios, ganadería y explotación forestal tras su
colonización. Lo que algunos describen como políticas duras de conservación no difería del estilo
de gestión estatal predominante en la época. El ingeniero ruso Nicolás Lebedeff (1942),
responsable forestal de APN, narra que el responsable del AP prefería vedar el territorio al pastoreo
por falta de personal para hacer un manejo forestal racional. Sugería “tomar en consideración los
intereses de muchos pobladores pobres (…) para quienes la prohibición terminante (de la
ganadería) significaría en muchos casos una ruina” (15). En lugar de ordenar los usos, la decisión
fue simple y mala: continuó la tala selectiva de árboles de raulí (Nothofagus alpina, especie de
mayor valor comercial) y el pastoreo sobre renovales. Como en otras AP de Argentina, la aversión
9
a la conflictividad ambiental llevó a la anomia decisoria, y a la desfloración del bosque: “Los
bosques han sido tratados como cualquier bosque de propiedad particular, mal administrados, del
que no se saca la renta, sino que se destruye el capital” (Lebedeff 1942, 7).
El paradigma de la exclusión tiene como fortaleza su sencillez. En AP de gran tamaño,
límites claros y ninguna población, los procesos naturales deberían fluir. Con 67 000 ha, el PN
Iguazú, en Argentina, sin pobladores residentes, protege la selva y es fuente de valiosos servicios
ecosistémicos y turísticos que benefician a la población externa (Altamira y Martín 2009). Junto a
otras AP,
2
conforma el principal núcleo natural de la región. En alternativa, en el PN Los Alerces,
de 264 000 ha, se gestionaron reubicaciones y cambios voluntarios de actividades de pobladores
(APN 1997)
3
. Carpinetti (2004) expone procesos de reconocimiento y participación de las
comunidades mapuce y sus dificultades para proyectar sustentabilidad. Los territorios y áreas
conservados por pueblos indígenas y comunidades locales (TICCA 2022) comprometen una
asociación estrecha entre ese tipo de gobernanza local efectiva y conservación.
La Meta 2020 del CBD impulsó la reciente cobertura del 25,4 % con AP en tierras de
Latinoamérica (Protected Planet 2022). La inclusividad justificó procesos que llevaron a incluir
poblaciones dentro de las nuevas AP creadas sobre zonas habitadas (D´Amico 2015). Ante la meta
de 2030, resulta un criterio clave.
El consenso social abre la puerta a nuevos territorios, maximiza la complejidad e
incertidumbre y no se logra si los actores sociales sólo están ávidos por capturar recursos. Es el
caso del AP Bahía San Antonio, en el que la alteración física y química en costas, aguas y lechos
marinos y la promoción de sus playas como “Caribe del sur”
4
impactan sobre el atractivo
convocante y el emblemático caballito de mar (Hippocampus patagonicus) endémico de esa bahía
(Wei et al. 2017). Un 50 % de sus casi 100 km de costas se está urbanizando, contradiciendo el
plan de manejo, cuyos valores protegidos son el paisaje, las aves migratorias costeras y el cordón
medanoso (Giaccardi 2014) (mapa 1).
Mapa 1. AP Bahía San Antonio: principales impactos
2
El PN do Iguazú de Brasil (185 000 ha) y la Reserva Uruguaí (84 000 ha).
3
Algunos pobladores preferían resituarse sobre zonas más accesibles o migrar a ciudades por edad u oportunidades de
vida; el Estado procuraba ordenar el territorio.
4
En el verano 2021/22 se registraron 450 327, según datos oficiales suministrados por la Secretaría de Turismo de El
Calafate (2018).
10
Referencias
1. Planta de soda Solvay
(efluentes, venteos)
2. Efluentes cloacales
3. Metales pesados
4. Efluentes industriales
5. Basurales domiciliarios
6. Urbanizaciones
7. Proyecto de expansión
portuaria
- Rutas: 1 y 2 (verde) y 3
(blanco)
- AP Bahía San Antonio
Fuente: elaboración propia.
En el PN Cabo Polonio (Uruguay) durante años se debatió sobre proteger su paisaje y biodiversidad
o urbanizar, jaqueando al endémico sapito de Darwin (Melanophryniscus montevidensis)
5
y a los
últimos médanos del “Uruguay Natural” con que ese país se identifica.
Existen AP que incluyen atractivos turísticos mundiales, generadores de empleo e ingresos,
como Galápagos (Ecuador), Iguazú (Argentina), Do Iguazú (Brasil) o Torres del Paine (Chile).
Otras unidades carecen de usos actuales directos significativos, excepto los poco reconocidos
servicios ambientales (León-Morales 2007). Los modelos de gobernanza de AP pueden variar,
desde los más verticales a los muy inclusivos, en los cuales comunidad y Estado articulan
horizontalmente sus iniciativas (Borrini-Feyerabend et al. 2014). Por sí mismos, son insuficientes
para revertir la pobreza extendida en la sociedad, pese a que no suelen faltar propuestas fáciles
contrarias al verdadero interés público.
6
5
Amenazado de extinción.
6
Notorios ejemplos de acciones gubernamentales sobre AP cuestionadas por actores sectoriales hay en Brasil
(deforestación amazónica), Perú (minería ilegal), Bolivia (Tipnis), México (Chiapas), Ecuador (Yasuní), etc.
11
Parece excesivo esperar que las AP integren a sociedades fragmentadas y mitiguen las condiciones
sociopolíticas dominantes, descritas por CEPAL (2019b, 23) como “desigualdades estructurales,
injustas e ineficientes, la cultura del privilegio”, y “una institucionalidad social en construcción”,
porque corresponde a otra escala de intervención. Redclift y Woodgate (1997) mencionan que el
principal objetivo de las políticas para la reducción de la pobreza y el manejo sostenible de los
recursos naturales debería ser ampliar las opciones disponibles a los pobres. Las AP sólo podrían
aportar algunas.
La complejidad social se profundiza en toda Latinoamérica. Convive con sociedades
posmodernas “de naturaleza líquida”, como las denominaría el sociólogo polaco Zygmunt Bauman,
compuestas por segmentos preindustriales (pobladores indígenas y campesinos), industriales
(textiles o metalúrgicas tradicionales) y posindustriales (servicios favorecidos por la globalización
e informatización) y con pobladores marginalizados residentes en “villas miseria” o favelas.
Decisiones macroeconómicas, modelos socioterritoriales vigentes y avances tecnológicos moldean
la inclusión y la exclusión social.
¿Cinismo o sostenibilidad?
La necesidad política de proclamar iniciativas “verdes” promueve propuestas para el desarrollo
sostenible (DS) que afectan directa o indirectamente los recursos de las AP. Podrán asumirse o
crear riesgos en actividades como pesca, minería, fracking, desmonte, puertos, tránsito, desagüe de
efluentes o acceso a usos ancestrales. En su consideración subyace el paradigma del
“excepcionalismo humano”, que vincula la singularidad de la cultura con la ausencia de
constricciones ecológicas y la capacidad (supuesta) de adaptación para resolver todos los
problemas (Vanhulst 2012). La fe en la modernidad, desde el progresismo al hipercapitalismo,
igual de antropocéntricos, retrotrae a cínicos pensamientos positivistas de que alguien algún día se
ocupará de las externalizaciones negativas. Para la Sociología posmoderna, el enfoque
constructivista de los ‘problemas ambientales’ se construye mediante interacciones sociales,
externalizando a la naturaleza (Leff 2011).
Las AP pueden hacer grandes aportes, pero definir qué, cuánto o dónde producir complica
modelarlas. Ante poblaciones numerosas, demandantes y hasta resentidas, hallar respuestas
multivariables, adaptativas y ecosistémicas será difícil. ¿Cuánto pastaje es admisible? ¿Cuánto
bosque convertir en cultivos? ¿Cuánto fragmentar? PNUD (2006) abrió un debate desafiante
12
titulado “Áreas protegidas y Desarrollo Humano ¿por qué proteger a una iguana cuando hay niños
desnutridos?”, con dos dilemas: “¿debe protegerse al ambiente frente a la pobreza circundante?
¿deben establecerse relaciones de equidad entre las generaciones actuales y las futuras?”
Generalmente, los buenos propósitos –en el paradigma de la inclusión– conllevan modelos de
manejo exigentes, que mal aplicados, pueden ahondar el deterioro. Perversos modelos
distributivos, tolerados o fomentados, se observan en la región amazónica con la minería de oro,
diamantes y coltán. Legal o ilegal, según la Red Amazónica de Información Socioambiental
Georreferenciada (RAISG 2022), produce estragos sobre suelos, aguas, biodiversidad y daños
directos o indirectos al 15% de las 649 AP identificadas en la Amazonía y a unos 200 territorios y
pueblos indígenas. En 2014, la minería ocupaba a unas 600 000 personas
7
en Venezuela, Brasil,
Bolivia, Ecuador y Perú. Gobiernos socialmente “sensibles” flexibilizaron leyes y controles, sin
asumir la magnitud de los impactos sobre personas y biodiversidad (mapa 2).
Mapa 2. Sitios con minería ilegal identificados en la región amazónica
Fuente: RAISG (2022)
Las AP ofrecen muchos beneficios sociales; no obstante, hay autores que cuestionan si alivian la
pobreza o la agravan (Schleicher et al. 2019). Para las metas ODS 2030 número 13 (acción por el
clima), 14 (vida submarina) y 15 (vida de ecosistemas terrestres) son instrumentos que ofrecen
valiosos bienes y servicios ecosistémicos. Gestionarlas es posible, pero no simple; requiere
7
Se calculaba un mínimo de 200 a 400 t/año de mercurio volcadas a los ríos.
13
madurez institucional y habilidades para operar diseños socioambientales que reflejen al estado de
los componentes patrimoniales, variables incidentes, valores en juego, beneficiarios,
financiamiento, viabilidad social, etc.
Los optimistas creen que uso intensivo y conservación pueden conciliarse siempre. Ya sea
que haya recursos suficientes o sobredemanda, los enfoques extractivistas raramente culminan en
estilos de desarrollo equitativos y sustentables, mientras los cuantiosos servicios ambientales de
las AP suelen infravalorarse (agua potable, riego, descontaminación, recreación, pesca, estabilidad
de suelos, cuencas, clima, etc.) al igual que la infraestructura ecológica para reducir la
vulnerabilidad social (Gudynas 2007; Gallopín 2003; Gligo et al. 2020). Gudynas (2015) define al
extractivismo como apropiación de recursos naturales para exportarlos. Lo identifica por su
dimensión, por los impactos directos o indirectos y el destino internacional de lo producido.
Considera que es responsable de la declinación de la biodiversidad.
La territorialización de comunidades es una demanda válida, aunque a veces confusa. Desde
la Antropología se cuestionan los estándares de los reconocimientos estatales, validando reclamos,
ocupaciones y usos en los que identidades, saberes y cultura pueden aparecer inciertos (Ferrero
2019). Otras demandas escalan hasta reivindicar la lucha armada (por ejemplo, la Coordinadora
Arauco-Malleco mapuce, en Chile) o son impulsadas por el asesinato de activistas ambientales
como Bruno Pereira y Dom Phillips (Brasil).
Evidencias positivas observaron Altamira y Martín (2009) calculando que la economía
vinculada al PN Iguazú llegaba a US$ 157 000 000,
8
con 1 080 000 de visitantes registrados, y
dando lugar a empleos y mejor calidad de vida. En 2019, (antes de la pandemia COVID 19), había
alcanzado los 1 630 000 de visitantes (SIB 2023). Para la Secretaría de Turismo de El Calafate
(2018), localidad económicamente dependiente del PN Los Glaciares, los 256 622 turistas recibidos
en 2017 gastaron (sin pasajes aéreos) unos 345 500 000 dólares. Diez años antes no llegaban al 25
% de la cifra. Roberg (2009), menos optimista, opina que más turismo implica crecimiento
económico, pero no armonización en las esferas social y ambiental porque las AP, insumo
territorial disponible, son mercancía en proceso de transformación.
Mitos, presiones, conflictos, oportunidades
8
La cuarta parte del total calculado para todo el sistema de AP de Argentina.
14
“La corriente de opinión mayoritaria entre los conservacionistas es que las poblaciones locales son
sus aliadas naturales frente a los procesos modernos de ocupación territorial que amenazan tanto
la biodiversidad como los medios de subsistencia y tradiciones” (Fernández-Baca y Martín 2007,
1). Sin embargo, conservacionistas y pueblos indígenas y locales podrían poseer agendas con
prioridades diferentes: los primeros, biodiversidad y cierto acceso público a los recursos y los
segundos, proteger y legalizar territorios para uso propio. Ambas pretensiones pueden ser
legítimas. McPherson (2006) asume que, en las AP, el conflicto es el síntoma de desacuerdos sobre
acceso y uso de los recursos.
Abrir las AP a la participación social ya no admite discusión. Una adecuada gobernanza
ofrece oportunidades para elevar el desarrollo humano si los actores actúan responsablemente,
ideando beneficios compartidos. De lo contrario, los conflictos proseguirán. Convocar a la
participación legitima un modelo, pero no necesariamente mejora los resultados. Podría ser
paradójico que procesos validados socialmente no den frutos o impacten perversamente sobre la
biodiversidad.
Participación, gobernanza democrática e inclusión social facilitan consensos y
expectativas; son medios, no fines. Abren agendas que aportarán positivamente si los procesos
avanzan hacia objetivos de conservación. Un caso paradigmático ocurrió cuando en las AP de
Argentina se promovió la creación de Consejos Asesores Locales, cíclicamente capturados por
lobbies sectoriales, ante cuyos efectos solían desconvocarse (Marcelo Almirón, exdirector nacional
en APN, 20 de agosto de 2021).
Ante condiciones complejas, la UICN, el Programa sobre el Hombre y la Biosfera (MAB)
y la CBD sugieren integrar naturaleza y sociedad para crear AP de categorías IV (manejo de
hábitats/especies), V (paisaje protegido) y VI (uso sostenible) y Reservas de la Biosfera. A ellas se
agregan las denominadas “otras medidas eficaces de conservación basadas en áreas”.
9
Todas
permiten el juego participativo, intensificar usos y transferir derechos comerciales.
Resultados y discusión
Medidas para disminuir las presiones
En un proceso inclusivo, las demandas de poblaciones crecientes multiplican las exigencias sobre
las AP, pero estimular conductas apropiadas y pactar actividades y estrategias de bajo impacto
9
Definidas en la COP14 del CBD de 2018.
15
debería rebajar presiones y evitar transgresiones. En la tabla 1 se recogen variadas medidas
aplicadas en el pasado que podrían integrar modelos para las AP y a un amplio entorno matricial.
Tales modelos no pueden ser reduccionistas ni lineales, pues corren el riesgo de pasar a un
desarrollo viciado, sendero que Gallopín (2003, 30) describe como de crecimiento económico
material sin mejora real de la calidad de vida.
10
Tabla 1. Medidas para disminuir la presión sobre las AP
MEDIDAS
RESULTADOS
< complejidad
< costo
Reordenar/adapta
r territorio
Incentivar
cambios
Dar equidad
Involucrar
actores
De diseño, fraccionamientos territorial y sociales
Diseñar las nuevas AP con baja población interna o cercana
X
X
Estabilizar o disminuir población en AP
X
X
X
Reconocer derechos a poblaciones preestablecidas
X
X
X
Fortalecer oportunidades urbanas fuera de AP (viviendas, instalar empresas,
otras)
X
X
X
Reasentar/ concentrar poblaciones dispersas
X
X
X
Expropiar propiedades rurales críticas
X
X
Transferir derechos de uso preexistentes de zonas críticas a compatibles
X
X
X
Prohibir fraccionamientos/ venta de propiedades
X
X
Fijar estándares restrictivos para nuevas mejoras (FOS,
11
FOT,
12
etc.)
X
X
Apoyar socialmente a familias para integrarlas
X
X
X
X
Coordinar esfuerzos Estado-Estado y Estado-ONG para mayor calidad de vida
local
X
X
X
X
X
X
Conocimiento/educativas
Orientar educación pública local a conservación
X
X
X
X
Promover profesionalización compatible (guías turísticos, gastronomía,
transporte, alojamiento, producciones, etc.)
X
X
X
X
Capacitar sobre oportunidades alternativas
X
X
X
X
Transferir técnicas sobre usos sustentables a/entre productores
X
X
X
X
Económicas
10
Señala que “muchos países continúan tratando de seguir esta trayectoria”.
11
Factor de ocupación del suelo: área construida/ área predial.
12
Factor de ocupación total: área cubierta total/ área predial.
16
Fomentar/ financiar reconversiones productivas y microemprendimientos
(alojamiento, campamentos, artesanías, alimentos, servicios, etc.)
X
X
X
X
Quitar incentivos perversos (usos gratuitos dentro-fuera, desgravaciones,
otros)
X
X
X
X
Promover empleos alternativos a los tradicionales
X
X
X
Subsidiar tecnologías y no uso de recursos (leña, caza, etc.)
X
X
X
X
X
Bajar costos de servicios básicos (electricidad, gas)
X
X
X
X
Cambiar usos extensivos por intensivos acotados
X
X
X
X
X
X
Crear gravámenes progresivos según área ocupada, escala productiva e
impacto
X
X
X
Dotar de comunicación (tv, telefonía, internet, etc.)
X
X
X
De planificación, control y representación
Planificar participativamente AP y usos específicos
X
X
X
X
X
X
Delimitar y controlar efectivamente zonas en uso, vedando las demás
X
X
X
X
Monitorear exhaustivamente el ambiente
X
X
Mejorar la calificación y el número de guardaparques
X
X
Auditar tendencias, resultados e impactos
X
X
Promover organizaciones de pobladores y prestadores
X
X
X
Incorporar pobladores al personal del AP
X
X
X
X
X
Fuente: elaboración propia.
Diseñar un modelo operacional, seleccionando y adaptando medidas a una realidad socioambiental
específica, implica transparentar anticipadamente iniciativas, con su costo político. Según el
contexto, ciertas medidas podrían resultar inviables porque conservar la biodiversidad y a la vez
proveer beneficios equitativamente supone enfrentar injusticias, complejidades y conflictos,
reconocer actores y establecer alianzas.
Superar inequidades sociales precisa del rol irremplazable del Estado como árbitro y promotor
de DS. Sin embargo, aliarse a los poderosos
13
facilita el control social. Los modelos alternativos
pueden plantear escenarios desafiantes según quién se beneficie; muchos agentes públicos que
gestionan AP distribuyen derechos transcribiendo el mapa de poder preexistente. Tres casos
diferentes podrían ilustrarlo.
1. En el PN Nahuel Huapi, hasta el año 1991, se otorgaron derechos de uso turístico
exclusivo a entidades gremiales, educativas y religiosas sobre enclaves privilegiados costero-
13
Poderosos de cualquier índole: por capital, prosapia, representación, violencia o toda forma de control social.
17
lacustres, sin límite temporal. Estos “pioneros” obturaron el libre acceso público a las mejores
costas.
2. En el PN Talampaya (Argentina), cuyo principal atractivo turístico es un inmenso cañón
desértico, hasta el 2003 una cooperativa ad hoc de transportistas radicados cerca del AP
monopolizaba los servicios de excursiones, con vehículos inadecuados y sin abonar derechos
al Estado, registrando unos 30,000 visitantes. Tras planificarse participativamente, se licitó y
concesionó a una pequeña empresa radicada a 400 km, a la que se le exigió inversión y canon.
La cooperativa recibió un subsidio para adaptarse a otra prestación alternativa. Cuatro años
después, se duplicaron los visitantes, surgieron nuevos prestadores, dos localidades cercanas
(Pagancillo y Villa Unión) son receptoras de turismo (Altamira, Tavernelli y Martín 2011) y
el AP simboliza el patrimonio local y regional (Vega 2021).
3. En Ecuador, el Estado reconoció el territorio ancestral al pueblo cofán, cedió la
administración de sus tierras, fondos para desarrollar proyectos y habilitación para designar
guardas cofanes (Fernández-Baca y Martín 2007).
Poder, pobreza, conservación y límites
Muchas entidades públicas administradoras de AP han ganado reconocimiento público y
presupuesto. Con 8,688 áreas designadas, que cubren 5,15 millones de km
2
terrestres (25,4%) y
4,07 millones de ha marinas (25,7%), la biodiversidad latinoamericana debería ser la más protegida
del mundo, pero su efectividad se evalúa poco (Protected Planet 2022; SIFAP 2022).
En Argentina, los directores de AP se han vuelto localmente influyentes y los políticos
proponen nuevas áreas para ganar reputación. El sector de las AP va adquiriendo relevancia y
acumula paralelamente demandas irresueltas y compromisos sociales. La visibilidad entusiasma,
pero la participación de las AP dentro del presupuesto nacional apenas fluctúa entre 0,00029 y
0,00117% (Martín 2022). Esto, sin ser la peor de la región. El verdadero poder a veces está atado
a grandes empresas que se enverdecen ofreciendo financiamiento y compensaciones territoriales.
El poder, como capacidad de actuar con pocos impedimentos, suele ser interpretado con
linealidades ideologizadas y reduccionistas. Para Folchi (2001), la teoría del “ecologismo de los
pobres” de Martínez Alier, parte de que la defensa del medio ambiente suele provenir de situaciones
donde los ricos excluyen a otros para beneficiarse. Rebatiéndola, atribuye a los conflictos
ambientales “impureza ideológica” y múltiples direcciones y propone comprobar resultados. Si
18
sobre las AP y su entorno predominan pretensiones humanas insustentables, cualquiera que sea el
segmento social, dimensión o justificación, su trayectoria hacia el futuro quedará viciada y sólo se
podrá esperar más pobreza, como presume Gallopín (2003).
Considerando el relativo poder sectorial de los sistemas de AP, en la tabla 2 se exponen
oportunidades y límites recopilados en este estudio.
Tabla 2. Oportunidades y límites en el poder de intervención desde las AP
Confusión de los
fines con los medios
Se ha confundido a la participación social con solución social. Crear
modelos nuevos, complejos y comprensivos implica involucrar actores e
impactar positivamente sobre hábitats y sociedades.
Dimensión de la puja
de intereses
Demandas crecientes significan recursos en disputa dentro de juegos de
poder. Hay que operar con administradores que deben negociar con
jerarquías superiores, grupos hostiles y hasta armados.
Variedad de retos del
nuevo escenario
Las presiones pueden originarse en usos tradicionales como ganadería o
extracción de leña, u otros como ecoturismo, turismo místico-esotérico o
fijación de carbono.
Intensificación y
superposición de
presiones
Los usos preexistentes pueden potenciarse por aumentos poblacionales o
demandas de los mercados. Productos antes solo consumidos in situ (carne
salvaje, pesca, madera, predios para construir, soja, etc.) pueden alcanzar
precios exorbitantes. El yaguareté es cazado para abastecer al mercado
chino de collares simbólicos (Smink 2017) y se proyecta hidrógeno “verde”
en el AP Valle Cretácico (510 855 ha) (ANRED 2021).
Actores
representados y no
representados
Los funcionarios intentan mantener el equilibrio entre actores presentes en
las AP,
14
pero deben considerar a actores ausentes como visitantes,
emprendedores comerciales
15
y generaciones futuras.
Inserción en la
matriz política
Gestionar en la arena política abre ámbitos útiles, pero podrían estar
dominados por poderes predatorios, clientelismos y expertos en manipular
pobreza y participación.
Financiamiento y
recursos disponibles
La participación proporcional de los presupuestos para AP dentro de los
estatales es ínfima y la brecha con las necesidades, alta; quizá haya
perspectivas de escenarios mejores.
Fuente: elaboración propia.
El poder real de este tipo de autoridad ambiental se construye validando en la sociedad la buena
relación entre aplicar herramientas conservacionistas y mejorar la calidad de vida, en ese orden y
en su escala. En ocasiones, la debilidad sectorial proviene más de carencias intrínsecas (personal,
14
Propietarios privados, pobladores criollos, comunidades originarias, concesionarios, etc.
15
Cualquier interesado en actividades económicas radicado fuera de lo considerado “local”.
19
capacitación, financiamiento, valores, etc.) que de paradigmas. Faltan instrumentos básicos para
intentar redireccionar culturas y políticas hegemónicas.
A los condicionamientos de la tabla 2, se agrega que en la APN se evalúa la efectividad de
gestión en todas sus unidades, aunque con indicadores poco sensibles a objetivos de conservación
e impacto social; en los sistemas provinciales prácticamente no se monitorea. En Latinoamérica,
sólo el 13 % del total de AP individuales reporta evaluaciones de gestión (Protected Planet 2022).
Entre designar AP y gestionarlas en su complejidad persiste una profunda brecha.
Conclusiones
Ciertas miradas ven a las AP como una tierra prometida donde superar los estigmas de las
sociedades distribuyendo desmedidamente sus recursos. Pero incluso si los problemas sociales se
resolvieran mejor allí que en el resto del territorio, sería inimaginable modificar desde ellas la
situación de la matriz socioterritorial general, si predomina el cortoplacismo y la insostenibilidad.
Para proteger la biodiversidad, algunos preferirían soslayar al componente antrópico de las AP,
mientras una mayoría insta a validar como inclusividad social su presencia, acceso circunstancial
o captura de los recursos disponibles. Los debates entre criterios biocéntricos y antropocéntricos
oscilan entre reclamar un mundo inhabitado y alabar prácticas tradicionales acríticamente, en
escenarios que carecen de las demografías, tabúes y tecnologías originales. El mundo real se ordena
de un modo más heterodoxo; problemas y soluciones pueden llegar de todas direcciones, sin santos
ni demonios predefinidos, ni soluciones unidimensionales. Con diagnósticos ineficaces, se agotará
el tiempo para evitar una catástrofe socioambiental.
Afortunadamente, la participación pública dejó de ser ocasional, para internalizarse en los
sistemas de AP. Algunos la mitifican porque puede traer beneficios, pero también puede viciarse
como una vía más de control social. No es una panacea multipropósito, ni un fin en sí misma,
constituye una herramienta ineludible de la gobernanza, que facilita consensos.
Como expresan los ODS, superar la pobreza requiere políticas institucionales concurrentes,
que ataquen sus causas. Las AP pueden atraer turismo, sostener infraestructuras verdes, evitar
calamidades, acumular agua, fijar carbono y reducir la vulnerabilidad y la pobreza. Pero si esta
última es interpretada solo como falta de acceso a los recursos y no en todas sus dimensiones, sería
riesgoso intentar solucionarla distribuyendo los recursos momentáneamente abundantes de las AP.
20
El extractivismo es un gran motor de impacto sobre las AP y sus entornos, pero no pueden
minimizarse otros impactos de naturaleza local y acumulativa. Un modelo superador debería
intentar maximizar los beneficios sociales locales, generales y futuros, sin excluir ninguno,
sopesando impactos positivos y negativos, ambientales, económicos y sociales, con un diseño
abierto, flexible, monitoreable y adaptativo, seguramente complejo y postantropocéntrico. Los
resultados de este artículo ofrecen insumos para construir modelos apropiados para cada
combinación socioterritorial que incluya AP, enfocados en atender sus oportunidades y
limitaciones, sin olvidar el objetivo de sostener la biodiversidad y la calidad de vida humana, ambos
y en ese orden.
El desafío de conservar la naturaleza con justicia y equidad no se cumplirá por capturar
declarativamente un 30 % de la tierra en AP. Esto sería una engañosa hipertrofia territorial. Sin
objetivos, gestión, evaluación, adaptación y consensos, la sostenibilidad ambiental a partir de las
AP podría ser una meta inalcanzable ante la complejidad ambiental, actores exasperados, el
limitado poder del sector ambiental, los medios confundidos con fines y persistentes incentivos
perversos. Urge enfrentar el problema y desarrollar nuevos modelos para Argentina y seguramente
también para la región.
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