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doi.org/10.17141/letrasverdes.34.2023.5818
Desafíos de la gobernanza policéntrica para el ecoturismo en áreas
protegidas: el caso del Santuario de Fauna y Flora los Flamencos en La
Guajira, Colombia
Challenges of Polycentric Governance for Ecotourism in Protected Areas.
Case of Los Flamencos Fauna & Flora Sanctuary in La Guajira, Colombia
Ornella Choles-Povea, Pontificia Universidad Javeriana Bogotá D.C., Colombia,
o.cholesp@javeriana.edu.co, orcid.org/0000-0003-2612-424X
Julia-Isabel Eslava-Rincón, Instituto de Salud Pública, Pontificia Universidad Javeriana
Bogotá D. C., Colombia, jieslava@javeriana.edu.co, orcid.org/0000-0001-5644-2973
Recibido: 20 de diciembre de 2022
Aceptado: 10 de julio de 2023
Publicado: 26 de septiembre de 2023
Resumen
El Santuario de Fauna y Flora Los Flamencos (SFFLF), ubicado en el departamento de
La Guajira, en Colombia, es un Área Natural Protegida (ANP). Por ende, el desarrollo de
actividades económicas debe ser compatible con los objetivos de preservación y con los
arreglos de gobernanza para su gestión. En este artículo se estudian las prácticas de
gobernanza policéntrica (GPC) para el ecoturismo en el SFFLF a partir del análisis
situacional sobre las fallas para la acción colectiva y la coordinación, dada la concurrencia
de diversos centros decisionales, con múltiples competencias de autoridad estatal y
comunitaria. Se realizó una investigación aplicada de corte cualitativo, con entrevistas,
talleres participativos y revisión documental, apoyada en la operacionalización y
adaptación del Modelo Analítico de la Gobernanza de Hufty (2009) y en el análisis de
actores, descriptivo y normativo. Los hallazgos evidencian fallas en los procesos de
coordinación entre actores, y bajos niveles de confianza que restringen la cooperación
para la acción colectiva, la articulación en planeación, la gestión del ecoturismo y la
participación comunitaria. Tales disfuncionalidades de la GPC del área protegida
restringen el desarrollo local y se hacen más complejas al estar involucrados derechos de
uso, propiedad y gobierno de los grupos étnicos, así como por la falta de incentivos
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adecuados para la formalización y generación de acuerdos de cooperación para el
desarrollo de actividades económicas.
Palabras clave: desarrollo comunitario; desarrollo regional; ecoturismo; gobernanza;
patrimonio natural; planificación
Abstract
The Flamingos Fauna and Flora Sanctuary, SFFLF, located in the department of La
Guajira in Colombia, represents a Protected Natural Area, PNA, for which the
development of economic activities must be aligned with conservation objectives and
governance frameworks. This study focuses on the analysis of polycentric governance
practices, PGP, for ecotourism within the SFFLF, based on the situational analysis of
failures in collective action and coordination, due to the convergence and overlapping of
various decision centers, each one with multiple powers of state and community authority.
Applied qualitative research was conducted, employing interviews, participatory
workshops, and document review. The operationalization and adaptation of Hufty's
Analytical Model of Governance (2009) were used, along with descriptive and normative
actor analysis. The findings reveal the nature of failures in coordination processes among
stakeholders, low levels of trust that constrain cooperation for collective action,
challenges in the alignment of ecotourism planning and management, and community
participation. Such dysfunctions within the polycentric governance framework of the
protected area hinder local development and are further compounded by the involvement
of usage, ownership, and governance rights of ethnic groups, as well as the lack of suitable
incentives for formalization and the establishment of cooperation agreements to foster
economic activities.
Keywords: community development; ecotourism; governance; natural heritage; regional
development planning
1. Introducción y estado de la cuestión
El caso de estudio se sitúa en el Santuario de Fauna y Flora Los Flamencos (SFFLF),
reserva natural protegida y patrimonio nacional de Colombia desde hace 46 años. Está
ubicado en el departamento costero de La Guajira, al norte del país, en la zona rural del
corregimiento Camarones, perteneciente al Distrito Turístico de Riohacha, capital del
departamento. El Santuario alberga un ecosistema con una diversidad de especies de flora
y fauna; y le circundan otras áreas naturales como las zonas de playa y ríos. Es un entorno
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privilegiado, donde aún habitan los flamencos rosados, lo que hace del SFFLF un
importante destino turístico. En este territorio, las comunidades locales desarrollan
actividades económicas para su sustento. Al mismo tiempo, se manifiestan prácticas
culturales y sociales de los pueblos indígenas y afrodescendientes que lo habitan. El
SFFLF se traslapa en su totalidad con el resguardo Perratpu, compuesto por tres
comunidades indígenas Wayúu. En sus alrededores, residen otras siete comunidades de
la misma etnia, grupos afroguajiros, mestizos y población local sin vinculación étnica.
Al ser el SFFLF un área protegida del Sistema de Parques Naturales,
entendiéndose esta como un “área definida geográficamente que haya sido designada,
regulada y administrada a fin de alcanzar objetivos específicos de conservación" (Función
Pública 2010, art.2), las actividades económicas, como el turismo y ecoturismo, deben
ser compatibles con la preservación de los ecosistemas del territorio. Estas actividades
están reguladas por instrumentos de planificación territorial como el Régimen Especial
de Manejo y el Plan de Manejo del SFFLF, suscritos entre las autoridades tradicionales
del resguardo Perratpu y Parques Nacionales Naturales (PNN).
Esos elementos contextuales enmarcan el tema de la investigación, enfocado en
comprender aspectos de las prácticas de gobernanza relacionados con la cooperación, la
participación comunitaria, la gestión y el manejo del recurso natural y la toma de
decisiones sobre el ecoturismo en el SFFLF, para proponer alternativas que armonicen la
conservación ambiental con el desarrollo local. El punto de partida fue el análisis
situacional de la problemática, en torno a fallas de coordinación entre actores, bajos
niveles de confianza y debilidades en la cooperación para la acción colectiva. Dichas
condiciones afectan la articulación de los actores en los procesos de planeación y manejo
del ecoturismo en el SFFLF, desincentivan la participación comunitaria y debilitan la
gobernanza del ANP.
La interdependencia entre ecoturismo y gobernanza para la protección ambiental
implica relaciones entre los actores involucrados en el ecoturismo en el SFFLF. Tales
relaciones están condicionadas por: i) la calificación del territorio como un área de
protección especial que implica la presencia de PNN como autoridad ambiental que
representa los intereses del Gobierno en la conservación del territorio; ii) un contexto
social complejo ante la presencia de comunidades étnicas en condiciones de pobreza y
vulnerabilidad, con un alto grado de dependencia de la explotación de los recursos
naturales para su sustento, y que ven en el ecoturismo una alternativa para la generación
de ingresos; iii) la concepción propia del territorio y su uso, determinada por los rasgos
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de la diversidad cultural y étnica de los pobladores que, en ocasiones, pueden entrar en
disputa con los mandatos de conservación de los recursos naturales del territorio; iii) la
presencia de otras organizaciones públicas y privadas con sus propios intereses
misionales o económicos, tales como la Corporación Autónoma Regional de la Guajira
(Corpoguajira) -autoridad ambiental departamental con competencia para vigilar e
inspeccionar el manejo de los recursos naturales-, los actores privados para la operación
turística y transportadores, entre otros.
Estas condiciones indican que el uso, manejo, acceso y gobierno de los recursos
de uso común (RUC) del corregimiento de Camarones involucra varias fuentes de poder
con competencias institucionales diversas: el Gobierno local, las autoridades ambientales
y las comunidades indígenas y afrodescendientes. Dicho rasgo coincide con el concepto
de gobernanza policéntrica, al configurarse múltiples centros de poder y de toma de
decisiones (Ostrom 1999) en aspectos como la regulación y las políticas de conservación
ambientales, la reglamentación y planeación turística y las expresiones de autoridad
interna de territorios étnicos de las comunidades.
Las investigaciones sobre la gestión del SFFLF abordan una perspectiva
institucional o económica del ecoturismo, sin ligarlo a la cuestión de la gobernanza
(Fondo de Promoción Turística de Colombia 2012; Suárez 2015; Cámara de Comercio
de La Guajira 2019). Si bien enuncian la existencia de problemas de coordinación entre
los actores con influencia en el SFFLF, no profundizan en la comprensión de los factores
causales o en las dinámicas de interacción de los centros de poder.
Algunos estudios que abordan de manera genérica la gobernanza de las ANP, en
el contexto del desarrollo turístico en Colombia y México, identifican diversas
problemáticas: la contraposición de intereses estatales y comunitarios, las asimetrías de
poder (Durán 2009; Montero, Franz y Choles 2018), la baja participación comunitaria en
la toma de decisiones e, incluso, la agudización de desigualdades socioeconómicas
(Brenner y San German 2012). En respuesta, estos autores sugieren recomendaciones
para fortalecer los esquemas de gobernanza o las políticas de desarrollo local, aunque no
abordan de manera explícita la perspectiva policéntrica o multinivel de la gobernanza, ni
la existencia de múltiples centros de poder.
Otro enfoque aborda la comprensión de la gobernanza desde la figura del
comanejo de las ANP con comunidades indígenas. Premauer y Berkes (2015) estudian el
caso del Parque Nacional La Macuira, en Colombia, y Trentini (2016) se refiere al Parque
Nacional Nahuel Huapi, en Argentina. Estos estudios analizan las tensiones entre la
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autoridad ambiental y las comunidades indígenas. Ellas incluyen la decisión de permitir
o no el turismo en el territorio, la capacidad limitada para trabajar de forma colectiva y
adoptar una visión instrumentalista de las comunidades. Aunque los autores concluyen
que el comanejo debe desarrollarse a partir de enfoques pluralistas o modelos no
estandarizados, no profundizan sobre estrategias o modelos alternativos que puedan
resolver estas tensiones de manera práctica.
La literatura relacionada con el enfoque policéntrico en la gobernanza de las ANP
o los RUC y el ecoturismo es relativamente limitada, pero sugiere que la cuestión del
policentrismo cobra relevancia en la comprensión de las deficiencias en los modelos y
enfoques de gobernanza de los recursos naturales. Según Nyaupane, Poudel y York
(2022), quienes investigaron tres ANP en Nepal, hay escasa evidencia sobre cuáles
enfoques de gobernanza son más efectivos para la gestión de las ANP. Estos suponen
objetivos que compiten entre sí: la conservación de la biodiversidad, la vida comunitaria
y el turismo. Concluyen que los modelos de gobernanza varían según el contexto y están
limitados por la rigidez y la tendencia monocéntrica de los modelos convencionales, por
lo que proponen avanzar hacia enfoques de cogestión policéntricos y multinivel.
En el contexto de la gobernanza regional en áreas marinas que involucran
jurisdicciones estatales como centros de poder, Gjerde y Yadav (2021) identifican las
principales deficiencias de la GPC. Observan la falta de reglas y normas para estructurar
acciones y comportamientos; así como la ausencia de procesos para mejorar la
cooperación, coordinación y resolución de conflictos. A partir de ello, proponen medidas
para fortalecer la GPC, entre las que se destacan: robustecer las capacidades de las
entidades con responsabilidades superpuestas y compartidas; e implementar mecanismos
para la gestión del conocimiento a nivel intra e interregional. Sin embargo, es notable
que, en lo que respecta a las condiciones intrarregionales o internas de cada jurisdicción,
no se aborda el papel de la sociedad civil y las comunidades en los modelos de GPC.
El estado del arte muestra que, si bien se ha avanzado en la identificación de
problemas relacionados con la gobernanza en la gestión de las ANP y la proposición de
soluciones situadas en los casos de estudio, se extraña una mayor especificidad del
enfoque y el modelo de gobernanza estudiado o respecto del cual se sugieren los
mejoramientos.
Trabajos que abordan explícitamente enfoques o modelos de gobernanza, en
particular aquellos relacionados con la GPC, sugieren diversas soluciones que buscan
mayor articulación de actores y decisiones para la acción colectiva. No obstante, estas
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soluciones suelen dirigirse más hacia escenarios globales o transnacionales que al
contexto local y territorial. Frente a este vacío, el presente artículo busca generar aportes,
desde el enfoque de la GPC para las ANP relacionadas con el ecoturismo, al destacar las
lógicas de múltiples centros de poder, en los que convergen entidades gubernamentales,
autoridades ligadas a la división político administrativa y al sector ambiental, así como
las jurisdicciones especiales para los grupos étnicos, reconocidas constitucionalmente.
Además, el artículo pretende proporcionar evidencias para una comprensión más
profunda de los factores subyacentes en algunas problemáticas que marcan puntos de
inflexión de los sistemas de GPC.
2. Marco de referencia
Rhodes (1996) y Kooiman (2005) definen la gobernanza como un proceso de gobierno
en el que actores estatales y no estatales interactúan a través de redes interdependientes
para tomar decisiones públicas y mejorar la gobernabilidad. Reconocen que, por sí solos,
estos actores carecen del conocimiento y la información necesarios para abordar
problemas complejos y dinámicos, y no pueden ejercer un control unilateral.
Ostrom, Tiebout y Warren (1961) desarrollaron la GPC en contextos
metropolitanos que se caracterizaban por la existencia de múltiples unidades políticas
superpuestas. Estas componen un sistema político integrado por: (i) muchas unidades
autónomas, formalmente independientes entre sí; (ii) otras que actúan de forma
interrelacionada; y (iii) unas terceras que cooperan, establecen compromisos y resuelven
conflictos. Según esta perspectiva, la GPC distribuye poder y autoridad mediante una
coordinación efectiva entre varios centros y niveles espaciales.
En los años 80, Elinor Ostrom (1999) introdujo el término policentricidad al
estudio de problemas de acción colectiva en la gestión de los RUC, vistos como
ecosistemas de recursos agotables y renovables. Ostrom et al. (1999) criticaron las
soluciones propuestas por Hardin (1968) para evitar ‘la tragedia de los comunes’ (el
control del Gobierno o la privatización). Argumentaron que no existe una única solución,
aplicable a todos los contextos territoriales, ecológicos y socioculturales, para la gestión
eficiente, justa y sostenible de los RUC. En respuesta, Poteete, Janssen y Ostrom (2012)
proponen, por un lado, principios de diseño institucional para una gobernanza efectiva de
los RUC, que incluyen reglas de acceso a estos recursos; crean incentivos para usuarios
(comunidades); y configuran espacios para resolver conflictos, formular políticas internas
a largo plazo así como para definir métodos de monitoreo y sanción a los infractores de
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tales reglas. Por el otro, sugieren aplicar el enfoque policéntrico para abarcar las
dinámicas de las diferentes escalas espaciales y temporales que implican los procesos
sociales y ecológicos (Janssen, Aderies y Ostrom 2007), como una alternativa flexible
para el manejo de recursos naturales complejos (Álvarez Ballesteros 2018).
Jones y Long (2020) destacan la complejidad de coordinar los niveles de GPC,
atribuida a la poca interacción entre los distintos centros decisionales en las ANP. A esto,
Moreno-Plata (2021) adiciona la debilidad o la inexistencia de mecanismos de
articulación institucional. Esto pone en duda la capacidad de tales niveles para
coordinarse, resolver conflictos o contrarrestar asimetrías de poder en procesos decisorios
para la gestión de los RUC. Ello podría favorecer la imposición de intereses particulares
de sectores dominantes en perjuicio de grupos vulnerables (Jones y Long 2020).
Gruby y Basurto (2013), Marshall (2015) y Carlisle y Gruby (2019) cuestionan la
autonomía de los centros decisionales, cuando señalan que el Gobierno central ejerce un
control sustancial sobre los demás niveles de una estructura policéntrica. En
concordancia, Jones y Long (2020) plantean que los demás niveles: (i) deben asumir
cierto grado de obligaciones y de rendición de cuentas a los centros estatales; (ii)
dependen de la capacidad de ejecución y sanción del Estado; o (iii) están sujetos a la
regulación estatal para ciertas actividades sectoriales. Esto sugiere que la capacidad de
materializar la coordinación entre los diferentes centros decisionales puede ser más
compleja de lo que plantea la literatura sobre la GPC, especialmente cuando se trata de
llegar a acuerdos sobre la gestión, el uso y el manejo de las ANP o de recursos naturales,
en la medida en que cada centro de poder representa intereses, competencias y visiones
diversos o superpuestos. Dicha superposición (overlapping) puede, incluso, propiciar la
disparidad de poderes, lo que suscitaría la imposición de políticas ambientales
prohibitivas, en perjuicio de posturas incluyentes, orientadas a la participación efectiva
de la población en la gestión conjunta de los RUC.
Desde la teoría se plantea que la superposición en la GPC puede facilitar el flujo de
información entre los centros decisionales y el aprendizaje compartido de experiencias
sobre instituciones o prácticas innovadoras exitosas en diversos niveles (Ostrom 1999;
Marshall 2008; McGinnis y Ostrom 2011). A la vez, proporciona controles y contrapesos
para contrarrestar los incentivos perversos que surgen al abordar problemas ambientales
complejos. No obstante, en la práctica, estudios recientes sobre la gobernanza de los RUC
en América Lantina (Urquiza et al. 2019; Vallejo y Rodríguez 2022) muestran que la
superposición puede complejizar la toma de decisiones, principalmente porque las
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competencias de gestión se encuentran dispersas entre múltiples organizaciones, con
enfoques funcionales diferentes y escalas de decisión superpuestas. Esto dificulta la
coordinación y la aplicación uniforme de normas en los diversos contextos territoriales
(Urquiza et al. 2019).
Tales estudios consideran que los modelos de GPC tienden a simplificar
excesivamente la comprensión de las dinámicas sociales, al reducirlas a la capacidad de
articular los niveles organizacionales (coordinación vertical), sin abordar la dimensión
horizontal de la coordinación, ni las diversas racionalidades comunicativas presentes en
cada nivel. Esta simplificación dificulta el consenso en la gestión de un recurso y la
resolución uniforme de problemas sociales complejos (Urquiza et al. 2019).
3. Material y métodos
La cuestión problemática que subyace en la investigación se origina en la vivencia de una
de las investigadoras, oriunda del territorio, respecto de los escasos avances en la mejora
de las condiciones de vida y el bienestar de sus pobladores. La cercanía con el contexto y
los vínculos relacionales facilitó el acercamiento a actores claves para, en un primer
momento, delimitar el problema práctico y el punto de llegada. De ahí que se planteara
una investigación aplicada de corte cualitativo y participativo (Vasilachis 2006). Con ella
se siguió la ruta de una práctica basada en el diagnóstico, cuya finalidad no es solo generar
conocimientos, sino propender a la construcción de respuestas prácticas con el objetivo
de superar las problemáticas en contextos y realidades situadas, donde los saberes, las
comprensiones y las aspiraciones de los involucrados son imprescindibles para plantear
y emprender cualquier acción de transformación (Vargas Cordero 2009).
Se partió de un análisis situacional para la caracterización y comprensión de las
problemáticas asociadas a las prácticas de gobernanza en el SFFLF, con énfasis en la
actividad ecoturística. En un segundo momento, se priorizaron factores críticos y se
definió la teoría del cambio sobre las acciones relacionadas con la coordinación de los
actores y los escenarios de participación y de toma de decisiones. Por último, se planteó
la construcción participativa de propuestas para la gobernanza del desarrollo ecoturístico
en el SFFLF. Este proceso se llevó a cabo entre marzo de 2020 y junio de 2021,
1
a través
1
Si bien el periodo de recolección de información ocurrió durante el confinamiento por la pandemia de
la COVID-19, la condición de ruralidad del territorio proporcionó mayor laxitud en estas restricciones,
aunque se acogieron los protocolos de distanciamiento social y medidas de protección. Solo en dos casos
se realizaron entrevistas virtuales.
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de la revisión documental, entrevistas abiertas semiestructuradas y talleres participativos
con los actores involucrados.
A partir de la revisión de fuentes secundarias y entrevistas exploratorias, se
identificaron y seleccionaron a los participantes en el estudio. Se tuvo en cuenta la
representatividad de las diferentes voces de actores implicados, para lo cual se
establecieron los siguientes criterios de inclusión: i) la relación directa con el SFFLF por
mandatos y competencias institucionales; ii) el desarrollo activo de actividades turísticas
en la zona de influencia y corregimiento, iii) la pertenencia étnica; iv) el nivel de
influencia, conocimientos y experiencia en relación con el Santuario y sus problemáticas;
y finalmente, v) la voluntad explícita de participar en el estudio, registrada en el
consentimiento informado, escrito y verbal, en las entrevistas virtuales, con el
compromiso del anonimato y la confidencialidad en el manejo de la información. En total,
se aplicaron cuatro entrevistas a profundidad (Funcionaria de Parques Nacionales
UAESPNN, Operador turístico formal, Guía autorizado para aviturismo formal,
Funcionario de la Gobernación de la Guajira); diez entrevistas semiestructuradas (a
niveles directivo o decisorio gubernamental de comunidades indígenas y
afrodescendientes; líderes de operadores formales e informales y de la Academia).
Posteriormente, se realizó un taller con 11 participantes: resguardos indígenas, operadores
turísticos formales e informales y representantes de Consejos Comunitarios Afro. Por
último, con estos mismos actores se realizó una mesa de trabajo para la revisión y
validación final del modelo propuesto.
Se estableció un marco analítico apriorístico a partir de la operacionalización y
adaptación del Modelo Analítico de Gobernanza (MAG) de Hufty (2009, 1), definida por
el autor como “una metodología pragmática que tiene como objetivo demostrar el
potencial del concepto de gobernanza con respecto del análisis de problemas colectivos”.
El marco propone cinco dimensiones: 1) el problema de gobernanza (lo que está en
juego); 2) los actores individuales o colectivos, 3) las normas o acuerdos sociales; 4) los
puntos nodales, que se refieren a espacios físicos o virtuales en donde convergen
interacciones, problemas, procesos, actores y normas; y 5) los procesos, entendidos como
las sucesiones de estados por los cuales pasan las otras dimensiones. También se
incorporaron los conflictos en calidad de categoría emergente, por la recurrencia y
relevancia revelada en la fase de análisis e interpretación (figura 1). Con respecto de la
categoría “2) actores”, se estableció un conjunto de atributos (tabla 1) para realizar el
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mapeo/análisis de actores, al combinar el enfoque descriptivo y el normativo (Reed y
Curzon 2015).
Tanto las categorías/subcategorías apriorísticas como los atributos orientaron la
recolección de información a través de las preguntas incorporadas en las guías de
entrevistas, talleres y matrices de revisión documental. Una vez se aplicaron los
instrumentos, se procedió a la transcripción de audios y al análisis de contenido de los
textos para su codificación por parte de la investigadora principal y, después, a la revisión
por supervisión.
La información se registró en una matriz de sistematización para facilitar el
análisis y la triangulación de las fuentes, así como la interpretación diferenciada por actor,
las convergencias y divergencias por categorías/subcategorías. Respecto del análisis de
actores, se elaboró una matriz basada en los atributos y se definieron las escalas y rangos
de valoración. Estos resultados fueron insumos para el análisis y la reflexión colectiva de
actores en el territorio respecto de las problemáticas y propuestas para promover la
gobernanza.
Figura 1. Categorías de análisis
11
Fuente: elaboración propia.
Cuadro 1. Caracterización de los actores y niveles de incidencia
12
Fuente: elaboración propia.
3. Análisis y resultados
A. Análisis de actores para la gobernanza
En torno a la gestión del Santuario, según el mapeo, 52 actores interactúan y tienen algún
grado de incidencia en la toma de decisiones sobre la planificación, el manejo y la gestión
del territorio para desarrollar actividades ecoturísticas. Su caracterización tuvo en cuenta
Tipo de Actor
Competencia o rango
de acción
Interés
Movilización
Impacto
Poder
Mct: Microterritorial (Santuario y corregimiento); M: Municipal;
D: Departamental; N: Nacional
Alto: Medio: Bajo:
Autoridades
ambientales
Parques Nacionales
Naturales
Mct
M
D
N
Corpoguajira
Mct
M
D
N
Autoridades
gubernamentales
Alcaldía municipal
Mct
M
D
N
Gobernación de La Guajira
Mct
M
D
N
Resguardo indígena
Perraptu
Mct
M
D
N
Consejo comunitario de
afrodescendientes
Mct
M
D
N
Población
residente y grupos
turísticos
comunitarios
Operadores turísticos
autorizados
Mct
M
D
N
Grupos ecoturísticos
organizados/formalizados
Mct
M
D
N
Grupos ecoturísticos no
organizados/informales
Mct
M
D
N
Grupos comunitarios otras
actividades
Mct
M
D
N
Academia
Universidad de La Guajira
Mct
M
D
N
SENA
Mct
M
D
N
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varios criterios, asociados a la gobernanza y a una escala de incidencia de cada uno de
ellos (bajo, medio o alto). Como se muestra en el Cuadro 1, en los factores se tuvo en
cuenta: i) el grado de interés del actor, según su vinculación en procesos de participación,
planificación, gestión y uso del territorio; ii) su capacidad para movilizar los recursos que
apoyen a los procesos; iii) el impacto de su gestión en los resultados de los procesos; iv)
el grado de poder que puede ejercer en los procesos y el efecto que dicho poder tiene en
la toma de decisiones. Todo ello con el objetivo de visibilizar algunos de los elementos
de los desafíos de la gobernanza policéntrica que se abordan en este artículo.
Los resultados revelan que el principal actor en el territorio es PNN, máxima
autoridad ambiental que, por sus funciones y competencias legales, ejerce un alto grado
de influencia en la formulación de planes y estrategias de conservación ambiental.
Además, posee una notable capacidad para relacionarse con entidades públicas,
organizaciones privadas, sociales, así como con actores comunitarios locales. De igual
manera, tiene una capacidad alta para movilizar recursos, que, si bien se orientan
principalmente hacia el cumplimiento de sus objetivos misionales, también benefician a
la comunidad, que se dedica a las actividades ecoturísticas.
Los actores comunitarios con mayor grado de poder son aquellos
constituidos resguardo o consejo comunitario, los que al tener un sistema jurídico propio,
en el ámbito de la propiedad de tierras y el ejercicio de derechos políticos, logran una
mayor incidencia en la toma de decisiones sobre el territorio y la movilización de recursos
en beneficio de las comunidades. En contraste, aquellos actores comunitarios con un
menor grado de organización experimentan baja capacidad de movilización de recursos
y de poder decisional.
Pese a que los entes territoriales en el nivel regional y local poseen una alta
capacidad de influencia, de movilización de recursos y de poder, en la práctica, tienen un
bajo interés en participar de los procesos de concertación, y si lo hacen, muestran una
actitud pasiva hacia el uso, el manejo y la gestión del territorio para el ecoturismo. Aunque
mantienen relaciones directas con el SFFLF, su capacidad de movilización es media o
baja, y según otros participantes, la interacción suele ser distante o, en ocasiones,
conflictiva (Parques Nacionales Naturales 2013).
B. Dinámicas de gobernanza en la planeación y gestión
En el caso de estudio, el uso, manejo, acceso y gobierno de los RUC del territorio son
ejercidos por varios poderes institucionales con multiplicidad de competencias. Esta
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condición es consistente con una de las principales críticas a la GPC: la dificultad de
coordinación entre los diferentes centros decisionales.
En este sentido, uno de los problemas develados por la investigación es que la
coordinación para la gestión del ANP se afecta por las fricciones entre entidades de los
órdenes nacional, departamental y local por hacer valer sus competencias ante las de otras
entidades. Ello se debe, en gran medida, a los traslapes funcionales establecidos por las
normas, como lo refiere uno de los entrevistados: “venimos articulando, es un poco
complejo porque somos autoridades y cada una de las autoridades quiere hacer valer su
rol, sus competencias frente a la otra” (Funcionaria UAESPNN, en entrevista con el autor, 20
de marzo de 2021). También se revelaron intereses contrapuestos entre algunas entidades
estatales, que no solo generan conflictos con la cosmovisión y los usos tradicionales del
territorio por parte de las comunidades indígenas que habitan el Santuario, sino que
también desconocen derechos de los grupos étnicos establecidos por mandato
constitucional (Funcionaria UAESPNN, en entrevista con el autor, 20 de marzo de 2021).
A juicio de uno de los entrevistados, “de una u otra forma no hay como una carta de
navegación que establezca cómo es esa armonía entre las instituciones; [la gestión] se
fundamenta más que todo en los intereses particulares de miembros de las instituciones”
(Investigador Universidad de La Guajira, en entrevista con el autor, 3 de marzo de 2021).
Otro aspecto relacionado con las debilidades en la coordinación es la ausencia de
un punto nodal que congregue a los diferentes actores, de forma coordinada, para decidir
aspectos sobre la planeación, el uso, el manejo y la gestión del territorio para el desarrollo
del ecoturismo, y que este represente un verdadero espacio para la toma de decisiones
sobre tales aspectos. Así lo indica uno de los entrevistados:
No, no hay, y ahí es donde debería tener un papel preponderante espacios como el Nodo
Departamental de Ecoturismo. Debería ser el espacio de encuentro […], un espacio
propio donde estos actores tengan la posibilidad de organizar, de planear, con una visión
de corto, mediano y largo plazo todo el tema de ecoturismo en La Guajira (Investigador
Universidad de La Guajira, en entrevista con el autor, 3 de marzo de 2021).
A ello se suma que la coordinación entre la autoridad ambiental y la comunidad indígena
parte, principalmente, de figuras institucionalizadas en instrumentos de gestión conjunta
del área protegida, que están reglados por la normatividad ambiental (Plan de Manejo y
Régimen Especial Manejo). En el caso concreto, tales figuras no congregan a todos los
centros de poder comunitarios, pues incluye a la institución sociopolítica, legalmente
constituida, del resguardo Perratpu —que agrupa solo tres de las nueve comunidades
indígenas Wayúu del Santuario y sus áreas circundantes— pero no integra a otros centros
15
de poder como las comunidades afrodescendientes (Funcionaria UAESPNN, en
entrevista con el autor, 7 de marzo de 2021).
La coordinación y articulación entre el sector público y los grupos comunitarios
es mayor mientras más organizados y formalizados se encuentren estos. En contraste, con
los grupos informales, la interacción es escasa o casi inexistente. Según señalan, los guías
formalizados y el representante de la autoridad tradicional indígena tienen sendas
interacciones con algunas entidades públicas y entes gubernamentales, mientras que el
guía informal interactúa solo con otros grupos de guías ecoturísticos: “Coordinamos solo
con los guías; [con] Parques [Nacionales] solamente [nos relacionamos] es cuando se van
a hacer reuniones” (Guía informal, en entrevista con el autor, 14 de marzo de 2021). Estas
diferencias también son fuente de conflicto entre los pobladores locales.
Esta investigación arroja que la imposibilidad de crear reglas de exclusión en el
uso del Santuario para los guías informales es la causa principal de las disputas que genera
la explotación económica de este RUC. Además, estos grupos tienen pocos incentivos
para la formalización, porque pueden obtener casi los mismos beneficios económicos que
los organizados, aunque se privan del acceso a la formación y a la capacitación que para
el ejercicio del ecoturismo en el territorio ofertan gratuitamente diversas entidades. Al
consultarlo sobre este tipo de conflictos, uno de los entrevistados manifestó:
Y cómo decirle que no [a los grupos informales], si son de la comunidad […] y sabemos
que la necesidad es grande y no tenemos excepción por nadie. [Pero] debe haber una
manera de quién los organice a ellos. Nosotros no vamos a ser quienes los vamos a
organizar, que lo organice Parques [Nacionales] o la Alcaldía, pero porque ellos le
pueden exigir, como entidad, normas. Ellos [los informales] tienen unos derechos pero
que también tienen unos deberes que cumplir (Guía aviturismo formal 1, en entrevista
con el autor, 24 de marzo de 2021).
Otro hallazgo reveló no solo dificultades en la representación y la participación
comunitaria en la toma de decisiones sobre el territorio para el desarrollo del ecoturismo
en el ANP, sino también percepciones diferentes de los actores sobre sus dinámicas y sus
causas.
Por un lado, los actores estatales perciben una participación comunitaria que, en
principio, pareciera activa, pero se reduce a la simple presencia en actividades
informativas, y no refleja una participación sustancial que aporte a la toma de decisiones.
También se encontró que el flujo de la información queda represado en los líderes, o no
existen mecanismos adecuados de comunicación:
16
la gente a través de los líderes, de sus autoridades tradicionales, participan de manera
activa en las actividades que se programen […]. Sin embargo, nosotros creemos que la
información muchas veces queda en los líderes o en las personas que van a la actividad
y no fluye porque esos líderes, de pronto por sus actividades, por lo dispendioso que es,
no generan ese espacio para contarle a sus asociados lo que pasó en la reunión.
(Funcionaria UAESPNN, en entrevista con el autor, 7 de marzo de 2021).
Por otro lado, los actores comunitarios encuentran pocos incentivos para participar en los
procesos de gobernanza del ecoturismo en el Santuario, debido a la desconfianza en las
entidades públicas, por percibir que estas emplean los espacios de participación como
‘plataforma’ para mostrar los resultados de su gestión; y por percatarse de que son
excluidos de los procesos decisorios “pues yo no opino nada, solamente escucho” (Guía
informal, en entrevista con el autor, 14 de marzo de 2021), y no reciben los apoyos que
requieren. Esto refieren los entrevistados:
A nosotros no nos gusta cuando hacemos las campañas de aseo, a veces vemos […]
muchachos de la Alcaldía y solamente […] quieren tomar fotos para decir «estamos
haciendo esto». Varios muchachos le han dicho a la Alcaldía «¿ustedes para qué toman
fotos?; ¿quieren fotos para llenar requisitos y decir que sí lo están haciendo?» […] A
veces los grupos que tenemos no quieren asistir a reuniones y capacitaciones porque
[…] llevamos pidiendo apoyo y nunca lo hemos tenido. Entonces uno […] se
decepciona un poco, no le dan más ganas. […] He visto muchos muchachos que no
asisten a las reuniones debido a ese tema […] insistimos en apoyo y nunca se ha visto
(Guía aviturismo formal 2, en entrevista con el autor, 25 de marzo de 2021)
.
.
También existe desconfianza hacia algunos líderes comunitarios que ejercen o
representan algún tipo de autoridad. Tal factor se percibe como un desincentivo para la
participación comunitaria, porque restringe el acceso a los apoyos, a los proyectos
productivos y de fortalecimiento, y a las capacitaciones e instancias de decisión sobre el
ecoturismo:
Las autoridades y líderes gestionan para beneficio de ellos. Tantos proyectos que han
dado aquí para la comunidad y todos en beneficio de la autoridad, del líder, entre ellos
mismos se roban la plata […]. Por eso acá muchas personas hoy en día no le paran bolas
[prestan atención] [para] asistir a una reunión (Guía informal, en entrevista con el autor,
14 de marzo de 2021).
El análisis de las prácticas de gobernanza reveló poca cohesión entre los actores,
ineficacia de los puntos de participación y de toma de decisiones para el desarrollo
ecoturístico (y escaso involucramiento de la comunidad en estos), falencias en la
coordinación entre entidades/organizaciones y limitada integración de herramientas de
planificación territorial. Asimismo, destacó un débil capital social comunitario: niveles
reducidos de asociación, autonomía, liderazgo y empoderamiento, tanto al interior de las
comunidades como entre estas.
17
4. Discusión y conclusiones
Jones y Long (2020) plantean que los desafíos de los modelos de GPC en las ANP surgen
por las interacciones en los distintos niveles o centros decisionales, particularmente por
cómo estos pueden lograr una verdadera coordinación entre jurisdicciones, resolver
conflictos y contrarrestar las asimetrías de poder, al contener una eventual imposición de
intereses particulares de élites o sectores dominantes, en perjuicio de grupos vulnerables
en procesos decisorios sobre la gestión de los RUC.
La investigación confirma este panorama, al constar que un mayor número de
centros decisionales dificulta el consenso, debido a la diversidad de intereses en juego.
Aunque este hallazgo pareciera obvio, se complejiza al analizar casos concretos como el
del Santuario, donde los intereses de entidades estatales se enfrentan con los intereses,
derechos o prerrogativas que la Ley otorga a los centros de poder con denominación
étnica, que operan bajo modos propios de gobierno y de toma de decisiones. En este caso,
la cultura indígena Wayúu tiene su propio sistema decisional y de resolución de
conflictos, reconocido como una jurisdicción especial, que difiere de la justicia ordinaria
colombiana. Esto puede resultar una fuente de conflictos para tomar decisiones sobre las
reglas de gobierno en un territorio con vinculación étnica.
La superposición, término central de la GPC, describe la existencia de ciertas
capacidades funcionales o de áreas de responsabilidad compartidas entre los centros
decisionales que operan en múltiples niveles o jurisdicciones (Marshall 2015). Aunque la
literatura resalta sus ventajas, como facilitar el flujo de la información entre centros
decisionales, proporcionar controles y contrapesos (Marshall 2008; McGinnis y Ostrom
2011), la investigación revela que la coordinación en aspectos asociados a la gestión del
SFFLF se afecta por disputas de competencia o traslapes funcionales entre algunas de las
autoridades. Tales fallas de coordinación y, por tanto, de gobernanza, originadas en la
disparidad de objetivos e intereses de cada entidad, pueden reproducir rezago y
desigualdad en los grupos comunitarios dedicados al turismo (Funcionario de
Gobernación de La Guajira, en entrevista con el autor, 27 de marzo de 2021).
Asimismo, la investigación indicó que, contrario a los referentes teóricos, en la
práctica, la superposición de funciones o responsabilidades no solo puede dificultar la
coordinación, sino también limitar el flujo de información en algunos niveles de los
centros decisionales. Muestra de ello son las dificultades para consolidar algunos
procesos de los entes territoriales encaminados a dinamizar iniciativas productivas dentro
del sector turístico, debido a que la participación del sector empresarial suele ser
18
inconstante, al no vincularse, no permanecer durante todo el proceso, o retirarse de este
antes de que culmine (Funcionario Gobernación de La Guajira, en entrevista con el autor,
27 de marzo de 2021). Tal situación no solo impacta en el flujo de la información, sino
que también dificulta el logro de los objetivos de política pública, fijados por el nivel
central y acogidos en los planes de desarrollo local.
Se resalta que algunos estudios como los de Jones y Long (2020) plantean
interrogantes sobre la verdadera autonomía de los centros decisionales en la gobernanza
de las ANP, al considerar que estos, a menudo, están sujetos al mandato y el control del
nivel central/estatal. Uno de los hallazgos de la investigación destaca que, a pesar de
cierto grado de autonomía, los centros decisionales no son ajenos a asimetrías en el
liderazgo y requieren de la interacción de los otros niveles para reforzar y legitimar sus
actuaciones; v.gr. la Alcaldía municipal no puede limitar usos del territorio ocupado por
comunidades indígenas sin previamente consensuar estas decisiones con estos
conglomerados.
Aunque el modelo de GPC promueve la autoorganización, la confianza y el
aprendizaje compartido en sus múltiples escalas (Urquiza et al. 2019), las asimetrías de
poder y los bajos niveles de confianza, presentes en el caso de estudio, dificultan la
participación de las comunidades locales, de forma autónoma y sin limitantes, en la toma
de decisiones. Catalogar una decisión de ‘autónoma’ puede cuestionarse cuando se
mantienen prácticas paternalistas y clientelistas para asistir a sectores sociales pobres o
vulnerables (Durston 2003), sobre todo, si se parte de que, en el caso de estudio, la
participación comunitaria tiende a ser mayoritariamente instrumental y condicionada por
prácticas paternalistas que perpetúan la dependencia de los grupos comunitarios del
apoyo de actores estatales o de cooperación internacional (Atria 2003).
En adición, la falta de canales adecuados de comunicación entre los líderes y las
comunidades para socializar los resultados de los procesos participativos en el SFFLF
refleja el posible arraigo de figuras de liderazgo jerárquico y personalista, lo que puede
acentuar asimetrías de poder. Este punto concuerda con estudios como el de Montero
(2015), que considera que la falta de representación de ciertos actores, ya sea de manera
directa (no invitados a participar) o indirecta (invitados, pero no familiarizados con el
lenguaje y las dinámicas de la planificación participativa), puede reproducir jerarquías
sociales existentes o diseñar agendas que perjudiquen a poblaciones vulnerables o
subrepresentadas. Como se evidenció en el caso de estudio, una visión reduccionista de
la participación implica creer que los mecanismos son más participativos solo por contar
19
con la asistencia o representación de la comunidad, pero no garantizan que las
comunidades se sientan partícipes de estos procesos, al vincularlas en las decisiones sobre
el manejo y la gestión de su territorio. Asimismo, la exclusión selectiva de actores de los
mecanismos de comunicación termina por perjudicar la legitimidad y la amplitud de los
procesos de gobernanza (Marinelli 2018).
Ello se complementa con lo enunciado en los resultados, al referir que la
coordinación entre la autoridad ambiental y la comunidad indígena en los instrumentos
de gestión o manejo conjunto del ANP puede llegar a ser restrictiva, al dejar fuera a
grupos étnicos que no forman parte de la comunidad, legalmente constituida resguardo
indígena. Esta situación puede afectar a la representación de los diferentes centros de
poder comunitarios. Ello puede, además, cuestionar qué tan participativas serían estas
figuras de comanejo, si no todos los centros de poder están representados en la toma de
decisiones sobre el territorio.
Este es uno de los retos de la GPC: empoderar a los grupos sociales vulnerables y
tradicionalmente excluidos de la toma de decisiones, para fortalecer su incidencia
decisional. Por ello, la investigación propone una figura de gobernanza comunitaria,
apoyada en los principios de diseño institucional propuestos en Ostrom (1999). También
adiciona criterios que el propio caso determinó como incluyentes y flexibles, con la
finalidad de abarcar a aquellos actores sociales que pueden ser el eslabón débil en las
escalas de toma de decisiones, y consolidar una capacidad instalada en los grupos
comunitarios suficiente para desarrollar los procesos de manera autónoma e
independiente de los actores externos. Esta propuesta aborda la complejidad de la GPC y
busca equilibrar las dinámicas de poder en la gestión de las ANP y los recursos naturales.
Investigaciones como la de Carlisle y Gruby (2019) destacan un riesgo inherente
a los foros que vinculan múltiples partes interesadas: su vulnerabilidad a la dominación
por intereses poderosos. Ello puede limitar el diálogo, la resolución creativa de problemas
y la diversidad de instituciones con capacidad de adaptación.
Lo anterior resalta un desafío adicional para la GPC: el riesgo del localismo, que
puede surgir cuando la equidad en la provisión de un reparto justo de costos y beneficios,
la inclusión de todos los grupos sociales en la toma de decisiones, el reconocimiento, el
respeto de las costumbres y las culturas locales, y el logro de los objetivos de
conservación de un ANP pueden capturarse por los intereses de las élites o de actores
locales influyentes en la promoción de actividades de desarrollo económico (Jones y Long
2020).
20
En el caso de estudio, la comunidad desconfía de las autoridades tradicionales
indígenas o de los líderes comunitarios que los representan, debido a la percepción
generalizada de los miembros entrevistados de que tales representantes actúan en función
de sus intereses particulares a la hora de decidir aspectos sobre el manejo o la gestión del
SFFLF. De igual manera, las entrevistas revelaron la falta de canales de comunicación
interna adecuados, esto es, entre los líderes y las comunidades que estos representan. Ello
limita la socialización de los asuntos que se discuten en las instancias formales del
régimen especial de manejo, así como la participación de la comunidad en los procesos
de toma de decisión (Funcionaria UAESPNN, en entrevista con el autor, 7 de marzo de
2021). Esto coincide con la literatura sobre gobernanza, que sugiere que la desconfianza
hacia las autoridades del Gobierno (locales o étnicas) puede surgir de figuras de liderazgo
jerárquico y personalista, puede generar asimetrías de poder y reproducir jerarquías
sociales existentes o diseñar agendas excluyentes (Montero 2015). En sistemas de GPC,
la confianza es un factor determinante para la acción colectiva y, cuando esta desciende,
lleva a la poca o nula cooperación, y constituye fuente de conflictos (Poteete, Janssen y
Ostrom 2012). La investigación busca mitigar tales riesgos con el diseño de un modelo
multinivel participativo para el ecoturismo, que vincula a los actores clave en la toma de
decisiones, dando protagonismo a las comunidades locales. De esta manera, se abordan
desafíos como la dominación de intereses poderosos y se fomenta una participación
genuina y equitativa en la gestión de las áreas protegidas.
Las asimetrías de poder y las diferencias en los valores entre las partes con un
interés en un recurso compartido hacen que el conflicto sea casi inevitable cuando se
toman decisiones sobre la asignación y el uso de un RUC, por lo que debe evitarse que
los conflictos se intensifiquen hasta un punto en el que el sistema de gobernanza se vuelva
disfuncional (Dietz, Ostrom y Stern 2003).
Al respecto, la investigación reveló la concordancia con las observaciones de Da
Silveira y Richards (2013), en cuanto a una debilidad de la GPC, relacionada con los bajos
incentivos para la cooperación entre algunos grupos comunitarios formales e informales
en el SFFLF y la intensa competencia por el acceso al recurso. Debido a estas debilidades,
Poteete y Ostrom (2004) recomiendan diseñar instituciones para administrar o minimizar
los conflictos, ante la presencia de pocos incentivos para la cooperación y de una intensa
competencia entre sus usuarios por la distribución y el acceso a los recursos.
En línea con lo anterior, ante la ausencia de un mecanismo para la resolución de
conflictos, la investigación propone un modelo de gobernanza en el que se diseña una
21
estructura comunitaria que permita la integración funcional de los grupos formales e
informales; la participación consensuada de estos en la toma de decisiones; la
configuración de reglas para mitigar prácticas excluyentes en el acceso y uso del recurso;
y resuelva los conflictos que se presenten. Una de las respuestas futuras será si la puesta
en marcha del modelo fue o no capaz de resolver o mitigar la conflictividad por el acceso
y el uso del recurso.
A su vez, el modelo propone una fase en la que se configuren las reglas para
instalar un punto nodal destinado a la articulación de los instrumentos de planificación
territorial. Este punto destaca la importancia de dos aspectos clave: por un lado, modular
el riesgo de imposición de intereses y diseñar incentivos para fomentar la permanencia de
actores no estatales en procesos de planificación y, por el otro, garantizar espacios para
la participación comunitaria con vocación decisional en todas las etapas de planificación
territorial, aun si algunos actores eligen voluntariamente no participar o no vincularse con
ellos.
Es relevante destacar que la diversidad de perspectiva en torno a cuestiones como
el uso de un RUC pueden afectar el potencial del policentrismo en calidad de marco de
análisis institucional aplicable a la gobernanza de las ANP (Jones y Long 2020). Por esta
razón, la particularidad de cada caso puede permitir la propuesta de estructuras dinámicas
y flexibles, que permeen no solo las normas o referentes legales, sino también la gestión
coordinada de las entidades públicas y los modelos de gobernanza y planificación
territorial. Para abordar esta complejidad, la investigación abandonó la idea de una única
perspectiva de gobernanza para abarcar y resolver las situaciones complejas en torno al
SFFLF, y apostó por combinar elementos de diferentes formas de gobernanza
(comunitaria, multinivel y colaborativa -en red) para construir un marco de gobernanza
flexible y adaptable a tales complejidades. Ello se traduce en un modelo sui generis de
gestión territorial del ecoturismo, que promueve la construcción colectiva del
conocimiento a partir del intercambio de experiencias y el reconocimiento de los actores
involucrados en el SFFLF.
22
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