Eutopia. Revista de Desarrollo Económico Territorial N.° 26, enero 2025, pp. 124-143

ISSN 13905708/e-ISSN 26028239

DOI: 10.17141/eutopia.26.2025.6348

¿La agricultura familiar ha muerto? Notas preliminares para una genealogía del concepto en el caso argentino

¿Is family farming dead? Preliminary notes for a genealogy of the concept in the Argentine case

Luis Caballero. Investigador y extensionista, Instituto Nacional de Tecnología Agropecuaria (INTA). Docente y doctorando, Universidad de Buenos Aires (UBA), Argentina.

luencaba@gmail.com, ORCID: https://orcid.org/0009-0007-2733-0500

Recibido: 18/08/2024 Aceptado: 12/10/2024

Publicado: 01/01/2025

Resumen

El presente ensayo se propone aportar elementos para una genealogía del ciclo de la agricultura familiar en el caso argentino. En la primera sección se caracteriza el contexto de surgimiento del concepto de agricultura familiar y nos preguntamos si el ciclo de agricultura familiar abierto durante estos últimos 30 años ha operado -o no- como una tensión a la normalización de las luchas previas por la soberanía alimentaria. En la segunda sección se presenta una primera aproximación a una genealogía de estos 30 años de ciclo de la agricultura familiar, proponiendo una secuencia intercalada de periodos e hitos que -en opinión del autor- lo han configurado. Finalmente, en la tercera sección se plantean algunas conclusiones y preguntas que quedan abiertas ante la actual crisis del ciclo de la agricultura familiar.

Palabras: agricultura familiar, soberanía alimentaria, Argentina.

Abstract

This essay aims to provide elements for the construction of a genealogy of the family farming cycle in the Argentine case. The first section characterizes the regional and global context of the emergence of the concept of family farming and we ask whether the cycle of family farming that has been open during the last 30 years has operated - or not - as a tension to the normalization of previous struggles for food sovereignty. The second section presents a first approach to a genealogy of these 30-year cycle of family farming for the Argentine case, proposing an interspersed sequence of periods and milestones that - in the author's opinion - have shaped it. Finally, the third section raises some conclusions and questions that remain open in the face of the current crisis in the family farming cycle.

Keywords: family farming, food sovereignty, Argentina.

Introducción

A 30 años de la emergencia del concepto de agricultura familiar en América Latina, es oportuno debatir nuevas miradas, necesariamente contradictorias, sobre las transformaciones dadas a lo largo de este periodo, y su balance desde el contexto actual de auge creciente de nuevas derechas radicales.

La construcción de nuevas miradas sobre agricultura familiar requerirá debates e intercambios que puedan poner foco no solo en el concepto sino, sobre todo, en los sujetos y las prácticas sociales que dialécticamente lo encarnan y tensionan, en trayectorias colectivas mucho más amplias.

El presente ensayo ofrece una reflexión sobre el ciclo de la agricultura familiar, con particular foco en la experiencia argentina. Esta reflexión parte de la propia práctica del autor, y busca aportar al debate con la expectativa que este resulte en síntesis superadoras y útiles para nuevos ciclos de la acción colectiva por la soberanía alimentaria.

1. El contexto del surgimiento del concepto agricultura familiar.

1.1 El resurgimiento campesino e indígena.

Desde mediados del siglo XX, los enfoques modernizantes del desarrollo en América Latina, se han caracterizado por una concepción dicotómica y homogeneizante, negando particularidades, contextos, identidades y autonomías. Una consecuencia de ello ha sido despreciar las cuestiones campesinas por considerarlas tradicionales, atrasadas o retardatarias, del desarrollo, y proponer como meta para estos sujetos la figura del farmer norteamericano.

Si bien para algunos agricultores esta propuesta pudo haberse hecho realidad, no lo fue mayoritariamente, y por el contrario América Latina se caracterizó durante el último cuarto del siglo XX por ser uno de los epicentros globales de movilización campesina e indígena. En este proceso global de resurgimiento campesino y resurgimiento indígena ha tenido fuerte protagonismo los movimientos de América Latina y Caribe, tras el regreso de las democracias a la región (Moyo y Paris 2008; Bengoa 2009). Constituyen algunos hitos ineludibles de este proceso, la conformación a inicios de los 1980s del Movimiento de Trabajadores(as) Rurales Sin Tierra (MST) de Brasil; la constitución de la Confederación de Nacionalidades Indígenas del Ecuador (CONAIE) en 1986; la campaña continental “El Grito de los Excluidos” (1989-1992) con motivo de los 500 años de resistencia indígena, negra y mestiza en América Latina; o la irrupción pública de las comunidades indígenas chiapanecas con el levantamiento del Ejercito Zapatista de Liberación Nacional (EZLN) en 1994 en México.

También, han sido hitos de este proceso la creación en 1992 del movimiento campesino global Vía Campesina (VC), del Movimiento Agroecológico de Latinoamérica y Caribe (MAELA) en 1992, la Coordinadora Latinoamericana de Organizaciones del Campo (CLOC) en 1994; y el debate entre los paradigmas de seguridad alimentaria y soberanía alimentaria a partir de la Cumbre Mundial de la Alimentación convocada por la Organización de Naciones Unidas para la Alimentación y la Agricultura (FAO) en 1996.

1.2 El paradigma de la soberanía alimentaria como potencia política campesina.

En 1996 la FAO convoca a los estados del mundo a la Cumbre Mundial de la Alimentación, a raíz que más de 800 millones de personas no disponían de alimentos suficientes para satisfacer sus necesidades nutricionales básicas. En este ámbito, FAO propone el enfoque de la seguridad alimentaria, proclamando la necesidad de un compromiso mundial para eliminar el hambre y la malnutrición y garantizar la seguridad alimentaria sostenible para toda la población.^{^[i]}

En paralelo a la Cumbre, se reúne un conjunto de movimientos campesinos del mundo en el Foro de Organizaciones de la Sociedad Civil, reclamando la democratización de Naciones Unidas y la participación de campesinos y campesinas en dicha Cumbre. Esta contra-cumbre, confronta al concepto de seguridad alimentaria propuesto por FAO, y en su lugar, acuña por primera vez el concepto de soberanía alimentaria. Este enfoque proclama que la alimentación es un derecho humano básico y que su cumplimiento solo puede asegurarse cuando la soberanía alimentaria está garantizada. La soberanía alimentaria es el derecho de cada nación para mantener y desarrollar su propia capacidad para producir los alimentos básicos de los pueblos, respetando la diversidad productiva y cultural, y en su propio territorio (Vía Campesina 1996, 2017; Rosset 2012).

Desde su origen mismo, el enfoque de la soberanía alimentaria confronta con la concentración, desigualdad y exclusión que imponen las transformaciones al régimen alimentario, propias de esta etapa de financiarización neoliberal (McMichael 2005; Gras y Hernández 2013; Fraser 2020, 2023).

A 30 años vista, la soberanía alimentaria se ha convertido en el paradigma que engloba y organiza la crítica al régimen alimentario dominante, desde una perspectiva de derechos y por sistemas agroalimentarios sustentables e inclusivos (Van der Ploeg 2010; Canfield, Anderson y McMichael 2021); mientras que la seguridad alimentaria es solo un concepto, una referencia histórica, cuya trascendencia política puede juzgarse a la luz de los magros resultados del compromiso asumido en la reducción del hambre.^{^[ii]}

1.3 Una ventana de oportunidad abierta en el escenario global.

El resurgimiento campesino y el paradigma de la soberanía alimentaria, motorizan un creciente cuestionamiento y politización del régimen alimentario global, en articulación con otros procesos como los movimientos alter-globalización y el Foro Social Mundial (FSM), revitalizando el debate y la búsqueda de alternativas “Otro Mundo es posible” frente a la hegemonía del fin de la historia y fin de las utopías.

En esos primeros años del nuevo siglo, este debate global se potencia y encuentra cajas de resonancia en la apertura, en la institucionalidad global de ámbitos permeables al enfoque de la soberanía alimentaria. Por ejemplo, la creación (2000) de la figura del Relator Especial de Naciones Unidas del Derecho a la Alimentación; o la FAO durante la gestión de José Graziano Da Silva en su Dirección General (2012-2019) y en ese marco la declaración del Año Internacional de la Agricultura Familiar (2014) y la realización del primer Simposio Internacional de Agroecología (2014); y la aprobación (2018) de la Declaración de Derechos de Campesinos por parte de la Asamblea General de Naciones Unidas.

Esta apertura no se hubiese alcanzado solo por la acción de los movimientos, si no hubiese sido acompañada también por la intermediación y apoyo de algunos gobiernos de la región, en el marco epocal del llamado giro a la izquierda o ciclo progresista latinoamericano.^{^[iii]}

Por otro lado, el cuestionamiento al sistema agroalimentario global se retroalimenta con las investigaciones científicas sobre la emergencia climática global en curso, y la creciente movilización social en este sentido. A partir del año 2014, el Panel Intergubernamental del Cambio Climático (IPCC) señala inequívocamente que el proceso de cambio climático en curso es consecuencia de la acción humana. También, el informe final de la Evaluación Internacional de las Ciencias y Tecnologías Agrícolas para el Desarrollo (IAASTD), crítico del funcionamiento actual régimen agroalimentario global, y reflejando la creciente desigualdad que ha acompañado los aumentos en la producción, rendimientos y productividad, sus consecuencias negativas para la sostenibilidad ambiental, y la subordinación que impone a los pequeños agricultores.

De este modo, consideramos oportuno “abrir el zoom” al momento de caracterizar el contexto de surgimiento del concepto de agricultura familiar, remarcando un aspecto que puede parecer soslayado en la convocatoria de Eutopía. El surgimiento de la agricultura familiar en la escena político-institucional del desarrollo rural del Cono Sur de fines de los 1990s, no debe interpretarse como un fenómeno local-regional, institucional o tecnocrático, como una cuestión de creatividad o innovación entre representantes de la academia y las políticas públicas, en el modo de denominar un sujeto social o un área gubernamental.

Por el contrario, su surgimiento, así como los alcances y transformaciones que ha logrado o no habilitar, deben interpretarse como profundamente conectados a ese bagaje más amplio de luchas, debates y acciones -locales, regionales y globales-. Como plantea Tapia, cuando la forma institucional de la política no contiene, procesa e integra las demandas de sectores sociales, la política tiene a aparecer de otras formas, como desborde por fuera de la institucionalidad. Estas prácticas de organización, constituyen un lugar no institucional de la política, donde se organiza vida política no estatal (Tapia 2009).

Las luchas campesinas por la soberanía alimentaria se extendieron y multiplicaron por América Latina desde el regreso de las democracias a la región, poniendo de manifiesto las condiciones injustas de acceso a la tierra, el avance de los procesos extractivos, las condiciones inadecuadas de vida en los territorios rurales, y -más recientemente- denunciando la crisis ambiental que conlleva este modelo de desarrollo. Es en ese escenario que surge el concepto de agricultura familiar. Su surgimiento responde a la necesidad de denominar a este sujeto social que irrumpía con fuerte protagonismo en el debate global sobre la alimentación, sin apelar a la tradicional categoría de campesinado, cargada de un fuerte contenido ideológico de lucha por la tierra, absolutamente contraria al espíritu neoliberal de época.

De este modo, desde la perspectiva de las ciencias sociales nos proponemos aportar a una interpretación del surgimiento del concepto, donde siempre las ampliaciones o reducciones de derechos responden a diferentes ciclos de movilización y participación en la sociedad en relación a cuestiones constitutivas del modo predominante de distribución de la riqueza social (Tapia 2009).

La movilización social, es una forma de política que desborda los marcos institucionales dados y problematiza la reproducción del orden social. El surgimiento del concepto de agricultura familiar responde a esta capacidad de desborde social, a esta capacidad de recrear la protesta. Como reacción a este desborde, desde instituciones gubernamentales, academia y organismos multilaterales, se propone el concepto de agricultura familiar con la expectativa y la pretensión paradigmática de reconfigurar los debates del desarrollo rural. Y es a partir de su puesta a rodar en el ámbito de la política, que se ha abierto lo que llamaremos el ciclo de la agricultura familiar durante estos últimos 30 años, donde lo que estuvo en juego, y sobre lo que estamos ahora interpelados a construir un balance, es sobre si este ciclo de la agricultura familiar operó (o no) cómo tensión a la normalización y estabilización de esas luchas por la soberanía alimentaria que lo habilitaron.

2. Algunos elementos preliminares para una genealogía del ciclo de la agricultura familiar en el caso argentino.

La genealogía como método nos demanda acercarnos a los sujetos y prácticas de resistencia, buscando recuperar sus trayectorias y la historia de sus luchas, pero no aspirando a construir una temporalidad-lineal de las mismas, sino entendiendo que las luchas sociales son per-formativas y recursivas, y por eso siguen temporalidades no-lineales (Foucault 1988; Gago 2014). De este modo, una genealogía indaga en los pliegues, las marcas sutiles, las diferentes escenas, incluso en los puntos de ausencia que conforman las raíces difíciles de desenredar de una realidad, buscando “percibir la singularidad de los sucesos” por fuera de “la monotonía de la historia” (Foucault 1988).

Este ensayo recupera una serie de hitos y momentos o periodos, que en mi opinión han sido constitutivos y nodulares, durante estos 30 años, como aporte preliminar para la construcción de una genealogía del ciclo de la agricultura familiar en el caso argentino. Esta genealogía, busca dar cuenta del contexto local y global de luchas por la soberanía alimentaria, pero pone particularmente foco en los emergentes locales y el debate político nacional, no desde una visión normativa de los cambios y transformaciones sociales, sino analizando procesos reales y buscando en ellos las potencias, contradicciones y tensiones.

2.1 Los debates iniciales en torno al concepto de agricultura familiar y la agricultura familiar, campesina e indígena (AFCI) como síntesis.

Tal como se señala en la convocatoria, a fines de los 1990s y principios de los 2000s, distintos organismos multilaterales comienzan a utilizar el concepto de agricultura familiar para denominar a un conjunto de sujetos sociales agrarios: campesinos, pequeños y medianos productores, productores familiares, cooperativas agrarias, comunidades indígenas, trabajadores rurales sin tierra, etc. (Salcedo y Guzmán 2014). En el caso argentino, es la Red Especializada de Agricultura Familiar (REAF) del Mercosur quien introduce el concepto en el ámbito de las políticas públicas de nuestro país, aunque pasarán algunos años hasta que las instituciones gubernamentales argentinas lo incorporen en sus organigramas.^{^[iv]}

Inicialmente, el concepto de agricultura familiar no fue unánimemente aceptado por el universo local de sujetos sociales agrarios, diverso y heterogéneo. Desde los años 1970s, la sociología rural debatía las semejanzas y diferencias entre distintas categorías -campesino, colono, chacarero, pequeño productor, explotación familiar- y si las categorías teóricas estilizadas se correspondían o no con los sujetos sociales presentes en nuestra realidad agraria. Con la aparición del concepto de agricultura familiar, se re-edita este debate conceptual y metodológico con las denominaciones que ya estaban presentes en la literatura, así como con las identidades que traían los distintos colectivos de organizados (FoNAF 2006; Obschatko, Foti y Román 2006; Ferrara 2007; Prividera y López Castro 2010; Cittadini et al. 2010; Domínguez 2012; Ramilo y Prividera 2013; Montón y Carrizo 2014; Craviotti 2014).

En Argentina, como también a nivel global, los movimientos referenciados en CLOC y Vía Campesina, rechazaron inicialmente la nueva denominación por considerar que expresaba la estrategia de FAO, Banco Mundial y otros organismos, de convertirlos en pequeños empresarios de la agricultura. Por otro lado, organizaciones tradicionales de chacareros como la Federación Agraria Argentina (FAA) que traía vínculos con organizaciones brasileras en la Confederación de Organizaciones de Productores Familiares del Mercosur (COPROFAM), como otras ya portadoras de una identidad de productores familiares (Mesa Regional Buenos Aires de Organizaciones de Productores Familiares), u otras cuya valoración del nuevo concepto no pasaba por un análisis ideológico, lo adoptaron rápidamente.

Los debates respecto a este nuevo concepto se repetían en el plano académico entre posiciones más campesinistas y otras más pro-desarrollistas, como también en el plano político, entre organizaciones con distintas posiciones, y entre organizaciones y el Estado. Este período de discusión conceptual dura hasta 2008. Atraviesa de modo constitutivo el Foro Nacional de la Agricultura Familiar (FoNAF 2006), se expresa en su encuentro plenario inaugural en mayo de 2006 en Mendoza, y genera algunos quiebres y/o distanciamientos entre las organizaciones que tendrán consecuencias en los periodos siguientes.

En marzo de 2008 estalla el mal llamado “conflicto del campo” o “conflicto de la 125”, en referencia al conflicto entre el gobierno recién asumido y las cámaras patronales agrarias, por la imposición de derechos de exportación a las agro-commodities (Resolución 125). La dinámica del conflicto, absolutamente imprevista para el gobierno, lo llevó a un enfrentamiento abierto con las cámaras agro-empresariales nucleadas en la Mesa de Enlace, que durante 4 meses dividió la sociedad y se convirtió en un parte-aguas político con consecuencias hasta nuestros días.

El gobierno perderá este conflicto. El triunfo de las entidades radica centralmente, como plantea Lapegna, en la construcción exitosa de una cadena de equivalencias, articulando a actores sociales diversos en una coalición representante de los intereses del agronegocio, coalición que se auto-proclama como “el campo” y es eficazmente presentada ante la sociedad como defensores de “los intereses de la Nación”, mientras que el gobierno sólo logra esgrimir improvisaciones, desinteligencias y contradicciones entre los objetivos declamados y los mecanismos propuestos (Lapegna 2017).

El ámbito de la agricultura familiar no podía permanecer al margen de un conflicto que atraviesa medularmente al conjunto de la sociedad, y por ende traerá también consecuencias y resultantes. Por un lado, aun sin haberse saldado, pierde centralidad la discusión conceptual constitutiva de la dinámica de los años previos. En su lugar, se abre un periodo de politización -en el sentido de politización partidaria-, de la agricultura familiar. Esta politización se expresa en un mayor involucramiento de los actores de la agricultura familiar en los debates de la política interna, en el creciente tejido de múltiples y diversas articulaciones y alianzas con sectores tradicionales de la política partidaria, como también con las nuevas agrupaciones políticas integrantes del frente oficialista.

La politización también se expresa como reacomodamiento de las formas organizativas del sector de cara al conflicto de la 125. Por un lado, en el surgimiento de nuevos frentes de organizaciones como el Frente Nacional Campesino (FNC) u otras nuevas organizaciones que se conforman en esos años, y nacen a la arena política con la intención de mostrar que existe “otro campo” más allá de la Mesa de Enlace.

Por otro lado, un realineamiento interno del universo de las organizaciones de la agricultura familiar con la salida definitiva de la FAA de este ámbito, que habiendo ejercido en buena medida la dirección ideológica del proceso durante el periodo anterior desde su Departamento de Desarrollo Rural, por su integración de la Mesa de Enlace y la alineación de sus cúpulas con esos intereses, quedará afuera del ámbito de la agricultura familiar además de iniciarse un proceso de crisis interna en su representación. Pasarán varios años hasta que distintos desprendimientos -Federación de Cooperativas Federadas (FECOFE), Bases Federadas, Agrupación Grito de Alcorta- vuelvan a encontrarse en la palestra de debates de la agricultura familiar.

Por último, a partir de este periodo de politización empieza a vislumbrarse una lógica de relacionamiento entre Estado y organizaciones de la agricultura familiar, que en etapas posteriores irá in crescendo hasta incluso volverse la lógica organizadora de la política pública para el sector, y que en mi opinión resultará muy dañina, tanto para las capacidades del Estado y la legitimidad de su política pública en esta cuestión, como también un impedimento para la consolidación de un movimiento común o frente compartido entre las organizaciones del sector, que pudiera evitar la fragmentación y darle legitimidad de cara al resto de la sociedad.

Así como las elites empresariales practican una lógica de captura del estado (Durand 2019) orientada a apropiarse de su capacidad de regulación para ponerla en juego a favor de sus intereses, la política pública para la agricultura familiar comenzará a conformarse a partir de aquí como un botín de guerra por el cual se disputa y se tejen alianzas para acceder, desde las organizaciones de la agricultura familiar, sectores tradicionales de la política y el amplio el abanico de organizaciones integrantes del frente oficialista.

La Corriente Agraria Nacional y Popular (CANPO), el Movimiento Evita, posteriormente La Cámpora Frente Rural y otras organizaciones políticas oficialistas, comenzarán a disputar este botín, a tejer alianzas con las organizaciones de la agricultura familiar preexistentes, e incluso a intentar crear sus propias organizaciones de agricultores familiares.

La lógica del internismo que caracterizaba al heterogéneo frente político oficialista se traslada a las organizaciones de la agricultura familiar, generando nuevas o reforzando viejas diferencias entre ellas, así como habilitando realineamientos y alianzas transitorias y cambiantes, pero por sobre todo transicionando este universo desde una lógica donde la agricultura familiar intentaba conformarse como un sujeto colectivo a partir de un posicionamiento compartido hacia el Estado de demanda de reconocimiento, como había caracterizado el periodo de discusión conceptual, hacia una lógica de disputa por quién alcanza a capturar el estado como herramienta para la construcción política propia, con una consecuente balcanización interna del sector que se agrava progresivamente.

A partir de 2012 este proceso de politización de la agricultura familiar se profundiza con el arribo del Movimiento Evita a la conducción de la política pública para el sector, y su estrategia de incorporación de distintas organizaciones -Movimiento Nacional Campesino Indígena (MNCI), Asamblea Campesino Indígena del Norte Argentino (ACINA), FNC, etc.- a su gestión gubernamental con la promesa de que desde allí podrían materializarse algunos de los históricos proyectos que demandaban las organizaciones.

Los periodos de discusión conceptual y de politización, a la par de los cambios en el contexto global que se describieron en la primera sección, irán conformando el marco general en el que se aprobará en 2014 la Ley Nacional 27.118 que se analiza en el próximo apartado. En estos años previos a su sanción, discusión conceptual y politización volverán a entrelazarse construyendo una denominación de consenso -al menos por un tiempo- para el sector, como agricultura familiar, campesina e indígena (AFCI).

Esta es la síntesis conceptual finalmente adoptada, que se define como inclusiva de las diversas identidades y trayectorias previas -campesinos, colonos, pequeños productores, chacareros, productores familiares, comunidades de pueblos originarios, pescadores artesanales, artesanos, elaboradores de pequeña escala, minifundista, feriantes, trabajadores rurales sin tierra, agricultores urbanos y periurbanos, etc.-, que se propone desde la política pública en esta etapa como referencia envolvente de estos diversos sujetos sociales, y que durante estos años es aceptada -o al menos no cuestionada abiertamente- por los actores, en vistas de la expectativa por los alcances de su institucionalización.

2.2 La ley de agricultura familiar como derrotero de promesas incumplidas.

En diciembre de 2014 el Congreso Nacional sancionó la Ley de Declaración de Interés Público y Reparación Histórica de la Agricultura Familiar, Campesina e Indígena, Ley Nacional N° 27.118, en consonancia con el Año Internacional de la Agricultura Familiar declarado por la FAO.

Contar con una ley específica de reconocimiento y promoción era un reclamo compartido por todo el sector desde los orígenes de este proceso, y el gobierno argentino, en sintonía con el reconocimiento global y desde los gobiernos de la región, había asumido la promesa en este sentido.

A partir de varios ante-proyectos de ley existentes, el entonces Ministerio de Agricultura trabajó con las principales organizaciones y movimientos del sector -en el marco del Consejo de la Agricultura Familiar creado en el año 2013-, en la generación de los acuerdos necesarios para acordar un texto a ser presentado por el Poder Ejecutivo al Congreso.

Fruto de este proceso, el texto contenía algunas contradicciones e incoherencias, resultado de una síntesis no acabada entre los distintos ante-proyectos y posicionamientos frente a cuestiones puntuales que traían los diversos sujetos sociales que integraban el sector. Sin embargo, el texto presentado representaba una propuesta integral y ambiciosa, en el sentido de abarcar las distintas dimensiones medulares como el acceso a la tierra, al crédito y financiamiento, apoyo para la comercialización, producción de semillas nativas y criollas, promoción de la agroecología, arraigo e infraestructura rural, etc.; con lineamientos que podían ser un punto de partida interesante para una batería de políticas públicas que efectivice y garantice la reparación histórica a sus sujetos de derecho.

Dicho ante-proyecto de ley, ordenaba también la asignación presupuestaria de 1.500 millones de pesos anuales para el cumplimiento de las acciones previstas en el texto de la ley, el equivalente a unos 180 millones de dólares al tipo de cambio oficial de ese momento. Sin embargo, durante su tratamiento en la cámara de diputados, la lógica inherente el periodo de politización de la agricultura familiar jugó su carta, y a raíz de diferencias internas entre distintos espacios políticos oficialistas, el artículo correspondiente a la asignación presupuestaria fue eliminado del texto por la misma bancada oficialista.

El proyecto fue aprobado por amplia mayoría en la Cámara de Diputados, y pasó a la Cámara de Senadores, donde fue incluido para ser tratado sobre tablas en una de las últimas sesiones del año. Al tratarse sobre tablas, no estaba previsto que los senadores hagan uso de la palabra al momento de su votación. Sin embargo, a raíz de su insistencia, el senador de Angeli^{^[v]} fue el único que hizo uso de la palabra, y celebró que “era esa la ley que ellos (en referencia a FAA) siempre demandaron” (en referencia al conflicto del 2008). El proyecto se aprobó por unanimidad en el Senado y la ley fue sancionada.

Ante esta situación, en diciembre de 2014 el gobierno convocó a las organizaciones integrantes del Consejo de la Agricultura Familiar, y en una reunión encabezada por el Jefe de Gabinete de Ministros, el Ministro de Agricultura y el Secretario de Agricultura Familiar, se buscó llevar tranquilidad al sector respecto a que la ley sería reglamentada en el plazo de 90 días, que la reglamentación se consensuaría con ese Consejo, y lo más importante, que la reglamentación incluiría la reasignación automática de las partidas presupuestarias que fuesen necesarias para garantizar el financiamiento originalmente comprometido.

Durante los meses restantes del gobierno, la ley no fue reglamentada ni recibió asignación presupuestaria. A partir de diciembre de 2015 con la presidencia de Mauricio Macri se inicia un periodo de restauración conservadora, donde no solo seguirá pendiente de reglamentación la ley, sino que también se desguazará la estructura institucional orientada a la agricultura familiar que se había creado dentro del Ministerio de Agricultura.^{^[vi]}

El balance de esta etapa es amargo, ya que como la mayoría de las mismas organizaciones fueron manifestando posteriormente en distintos análisis y reclamos, una ley aprobada por unanimidad todos los partidos del arco político y sin presupuesto asignado, está condenada a volverse intrascendente o meramente declamativa. La institucionalidad, los derechos y la visibilidad que la AFCI había alcanzado hasta aquí eran aspectos valorados muy positivamente, pero ese reconocimiento formal no había logrado materializarse en transformaciones concretas ni modificar el carácter subsidiario y marginal que el sector continuaba ocupando en las políticas públicas (Carballo-Gonzalez 2018; Gras y Hernández 2016)

A pesar de valoración discursiva, la política pública no había logrado corresponderse con hechos y resultados concretos. El nuevo periodo político que se inicia en diciembre de 2015 encontrará entonces a las organizaciones de la agricultura familiar en una situación de fragilidad, no solo por el impacto del ajuste y la crisis económica, sino también por los propios desencuentros, desconfianzas y fracturas que quedan de los periodos de discusión conceptual y politización antes descriptos.

2.3 Bienvenida una nueva ola de movilización social por la soberanía alimentaria… pero ¿logra perforar y transformar nuevas subjetividades políticas por la agricultura familiar?

La novedad política que se abre en esta etapa a partir de 2015, para el ciclo de la agricultura familiar, es la re-emergencia de la acción colectiva por la soberanía alimentaria. El surgimiento de un nuevo sujeto social agrario que irrumpe en la escena política con nuevos repertorios de protesta, y logrará resignificar y recrear el ideario histórico de las luchas campesinas, factualizando -como diría Tapia- la posibilidad de hacer, organizar y vivir de otro modo (Tapia 2009).

Las transformaciones en la horticultura habían sido estudiadas desde la sociología rural, resaltando las particularidades de la condición migrante de los sujetos -bolivianización de la horticultura- y sus implicancias en términos de racionalidad y estrategias de supervivencia -escalera boliviana- (Benencia 2006). Este enfoque no contemplaba la posibilidad de politicidad en estos actores quienes, de hecho, hasta ese momento no eran protagonistas de los debates sobre la agricultura familiar.

La novedad que se abre a partir de 2015 es la irrupción política de organizaciones integradas por estas familias de horticultores periurbanos de la comunidad boliviana, a quienes su devenir migrante ha convertido en horticultores, bajo la forma de arrendatarios, medieros o “porcentajeros”, en quintas de muy pequeñas superficies, donde producen y viven en condiciones muy precarias (Caballero 2022a, 2022b y 2023).

Esta emergencia organizativa nace en el Cordón Hortícola Platense. Son casos pioneros, la Asociación de Medieros y Afines (ASOMA), la Unión de Trabajadores y Trabajadoras de la Tierra (UTT) y el Movimiento de Pequeños Productores (MPP), que posteriormente pasó a integrarse como Rama Rural del Movimiento de Trabajadores Excluidos (MTE), y más recientemente se ha independizado mayoritariamente de este, conformándose como Federación Rural para la Producción y el Arraigo.

Particularmente la UTT y la actual Federación Rural, se destacan como protagonistas centrales de la movilización de este sector, habiendo extendido durante estos años su organización territorial a la mayoría de las provincias y cordones periurbanos del interior, y alcanzando mayores niveles de complejidad en su organización económica y política, con la creación de Colonias Agroecológicas, una red de almacenes, nodos de consumo y otras estrategias de comercialización autogestionada, y la construcción de alianzas y articulaciones con otros actores sociales y políticos (Caballero 2022b).

La emergencia organizativa de lxs horticultores periurbanos bolivianos hace visible a actores, hasta aquí absolutamente invisibilizados, y condiciones de explotación absolutamente naturalizadas. Esta invisibilización y naturalización es doble, tanto por su condición migrante como por su condición campesina.

Se exponen así, las condiciones de explotación y subordinación que padecen los horticultores migrantes dentro de la cadena hortícola convencional, que canaliza las verduras que cotidianamente se consumen en millones de hogares del AMBA y de muchas otras ciudades argentinas.

Este sujeto conlleva además un conjunto de características, prácticas y racionalidades propias de la empresarialidad popular que caracteriza a las economías populares (Gago 2014; Caballero 2023), obligando para su comprensión a ampliar nuestros marcos conceptuales más allá de los debates tradicionales sobre agricultura familiar y cuestión agraria.

En línea con la periodización que venimos haciendo, en este periodo de re-emergencia de la acción colectiva por la soberanía alimentaria, la agroecología crece como idea-fuerza dentro de la agricultura familiar. Obviamente esta re-emergencia hace referencia a experiencias y actores que anteceden y exceden el recorte temporal de estos años (2015-2019), pero lo que señalamos es que, es esta re-emergencia la principal fuerza que configura este periodo del ciclo de la agricultura familiar.

Durante este periodo, los verdurazos resultan masivamente convocantes para los sectores populares urbanos, siendo una novedad que estas organizaciones logran, permear la indiferencia históricamente característica de los sectores urbanos del AMBA hacia la cuestión agroalimentaria entendida desde la soberanía alimentaria. Durante los años del macrismo, en el marco de una política de ajuste, aumento de tarifas y precios de los alimentos, caída de los ingresos reales y recesión económica, los sectores populares urbanos se convocan masivamente ante la realización de verdurazos. Posteriormente, con la pandemia, este interés se repetirá desde sectores medios, en términos de aumento del consumo en los Almacenes Soberanos, ferias y mercados, en la demanda de bolsones de verdura y la multiplicación de nodos de consumo (Caballero 2022b, 2023).

Una última nota para la caracterización de este periodo en relación al ciclo de la agricultura familiar, es que la capacidad de movilización de estas organizaciones y su rápido crecimiento cuantitativo, generan legitimidad y respeto dentro del universo de las organizaciones de la agricultura familiar que había quedado mayormente fragmentado y desmovilizado tras la frustración de las expectativas depositadas en la ley nacional de reparación histórica de la AFCI.

Esto permitió habilitar un breve paréntesis donde -como al inicio del ciclo- primó nuevamente un espíritu de relativa unidad del sector, pasando a un segundo plano las contradicciones secundarias y priorizando la construcción en unidad en relación con el Estado. Dentro de este paréntesis, el liderazgo conceptual de estas jóvenes organizaciones habilitó que se pueda preparar, convocar y realizar -con distintas secuelas regionales de trabajo sobre sus conclusiones a posteriori- un multitudinario Foro por un Programa Agrario Soberano y Popular, realizado en mayo de 2019 en el Club Ferrocarril Oeste, del cual surgió un acuerdo sobre 21 puntos para presentar cómo agenda del sector de cara a las elecciones presidenciales en Argentina.

La experiencia del Foro Agrario anticipó algo que es común hoy, a partir de ampliar la convocatoria a federaciones de cooperativas chacareras y otros desprendimientos de la FAA, a distintas redes de comercializadoras de la economía social y solidaria, a la Red de Cátedras Libres de Soberanía Alimentaria presentes en más de 50 facultades y universidades nacionales, a la Red Nacional de Comunidades y Municipios que Fomentan la Agroecología (RENAMA), u otros actores similares que antes no participaban o eran periféricos de estos espacios de la agricultura familiar. Esta experiencia fue muy significativa porque anticipa nuevas e interesantes alianzas y articulaciones que vendrán después como la conformación de la Mesa Agroalimentaria Argentina (MAA) o la Red de Alimentos Cooperativos.

Ya más cerca de concluir este ciclo de 30 años, con el triunfo de Alberto Fernandez en las elecciones presidenciales de octubre de 2019, se cierra rápidamente ese breve paréntesis de relativa unidad del sector re-articulado a partir de la acción colectiva de las organizaciones de horticultores bolivianos, y comienza a primar nuevamente la lógica del internismo y el Estado como botín de guerra entre las organizaciones.

Si bien la pandemia significó un boom en la comercialización para muchas de las organizaciones de este recreado universo, al poco tiempo ese empuje en la comercialización va mermando, y dejando lugar nuevamente al agotamiento y la frustración por las expectativas incumplidas de esta gestión de gobierno.

En un contexto macro donde la política económica no logra reactivar la economía, contener la inflación y administrar controladamente el tipo de cambio; las distintas áreas y políticas publicas vinculadas a la agricultura familiar quedan presas de incapacidad de gestión, paralizadas por el internismo entre diferentes facciones dentro de un mismo organismo, o adictas a la lógica de favoritismo y sectarismo en la asignación de recursos sólo para propios o aliados, mientras que la promesa de reglamentación de la ley, la asignación de presupuesto y la efectivización de la reparación histórica sigue pendiente.

Resulta difícil encontrar una fecha que destaque, pero el periodo que denominamos de re-emergencia de la acción colectiva por la soberanía alimentaria va diluyéndose gradualmente en el transcurso de esos años 2020-2021 y dando paso al que denominaremos periodo de nueva frustración de las expectativas.

En el marco de una pésima gestión de gobierno, un contexto de 10 años sin crecimiento de la economía y mientras se va gestando subterráneamente un descontento social generalizado que se terminará expresando en el resultado de las elecciones presidenciales de 2023, el universo de la agricultura familiar va procesando en carne propia la famosa corrección de Marx a la frase de Hegel, que reza que la historia se repite dos veces “una vez como tragedia y la otra como farsa”.^{^[vii]}

En junio de 2022 el mismísimo Presidente de la Nación, secundado por el Ministro de Agricultura, el Secretario de Agricultura Familiar y el de Economía Popular, anuncia la inminente reglamentación y asignación de presupuesto para la Ley de Reparación Histórica de la AFCI aprobada en diciembre de 2014.

En noviembre de 2022, mientras seguía pendiente de cumplirse esa promesa, el Poder Ejecutivo Nacional decreta la salida del área de agricultura familiar de la órbita del entonces ministerio de agricultura, tal como había sido el reclamo histórico de las organizaciones desde el nacimiento del concepto hasta su materialización en el año 2008, para pasar a convertirse en el Instituto Nacional de Agricultura Familiar Campesina e Indígena (INAFCI), un organismo descentralizado en la órbita de la Jefatura de Gabinete de Ministros.

La creación de este nuevo organismo en reemplazo a la estructura vigente y en funcionamiento dentro de la Secretaria de Agricultura, resulta en la paralización total de las áreas que se traspasan hasta tanto no se apruebe la estructura interna administrativa para su funcionamiento. La aprobación de la estructura interna que permitiría poner en funcionamiento al INAFCI se dará recién en septiembre de 2023, a menos de un mes de las elecciones presidenciales.

Mientras tanto, recién en junio de 2023, es decir a 6 meses de terminarse la gestión de gobierno, finalmente se publica el decreto del Poder Ejecutivo Nacional prometido en noviembre de 2022, que contienen una reglamentación parcial y formal de la Ley aprobada en 2014, que abarca sólo 12 de los 36 artículos de la ley, que no asigna presupuesto para su cumplimiento, y que deja sin reglamentar los aspectos más medulares de la ley.

Este penoso cuadro de situación se completa con la llegada de Javier Milei a la presidencia argentina a partir de diciembre de 2023, y el inicio de un programa de ajuste salvaje y de crueldad como política de estado (Gago 2024), que concluye con el anuncio del vocero presidencial en marzo de 2024 del cierre del INAFCI y el despido de más de 900 trabajadores.

3. Tierra arrasada: crisis del ciclo de la agricultura familiar y preguntas que quedan abiertas.

En la sección 1 hemos intentado caracterizar el contexto de surgimiento del concepto de agricultura familiar, “abriendo el zoom” en nuestro análisis para alcanzar a poner en escena al proceso global y regional de resurgimiento campesino, la emergencia del paradigma de la soberanía alimentaria, la ventana de oportunidad que estas luchas abrieron en la institucionalidad agroalimentaria global, y la develación de la crisis climática en curso como un elemento ineludible del análisis, que subyace en la mayor receptividad de los sectores medios urbanos a esta cuestión. En este contexto, nos preguntamos si el ciclo de agricultura familiar abierto durante estos últimos 30 años, ha operado -o no- como una tensión a la normalización y estabilización de las luchas campesinas previas, tanto en los ámbitos locales, regionales como globales.

En la sección 2 hemos intentado construir una primera aproximación a una genealogía de estos 30 años de ciclo de la agricultura familiar para el caso argentino, proponiendo una secuencia intercalada de periodos e hitos. Esta secuencia comprende un inicial periodo de discusión conceptual vigente hasta la crisis de la Resolución 125, luego un periodo de politización que corre hasta la aprobación de la ley nacional de reparación histórica de la AFCI, su no materialización y la frustración de expectativas, posteriormente durante el macrismo crece un periodo de re-emergencia de la acción colectiva por la soberanía alimentaria que tiene como punto de máxima potencia y visibilidad el Foro Agrario (2019), y posteriormente durante la pandemia del COVID pierde potencia y es reemplazado por un periodo de “farsa” o periodo de nueva frustración de las expectativas que desemboca directamente en la actual crisis del ciclo de la agricultura familiar a la par del auge de las ideas de derecha radicalizada y de formas de neofascismos.

Conclusiones.

¿Qué conclusiones preliminares podemos extraer de este devenir de 30 años del ciclo de la agricultura familiar?

El artículo se inicia con una pregunta provocadora, para cual no hay una respuesta unívoca. No sé si el concepto de agricultura familiar ha muerto, en todo caso serán las propias prácticas de los actores sociales las que definirán si el mismo es retomado, revitalizado y recargado de sentido y contenido emancipatorio; o bien, si quedará herrumbrado al costado del camino de la historia de las luchas campesinas por la soberanía alimentaria, como un recuerdo anecdótico despojado de cualquier pretensión de transformación social, tal como ocurre con el concepto de seguridad alimentaria.

Lo que sí es seguro, es que la supervivencia del concepto con un sentido político transformador, requerirá una profunda limpieza o exorcización de toda la carga negativa, de frustraciones y mala praxis política, que lo han deslegitimado de cara a la sociedad y entre los mismos sujetos de llamada agricultura familiar. Las distintas identidades, los distintos sujetos sociales agrarios, que en algún momento se sintieron convocados y adoptaron el “paraguas” identitario de la agricultura familiar, vuelven a sus respectivas tradiciones, horizontes y proyectos, o bien a los nuevos que están construyendo en conjunto donde los motores significantes son el alimento, la agroecología, lo cooperativo, el trabajar la tierra, el otro campo, lo soberano u otros, pero en muchos casos no la agricultura familiar.

Más allá la crisis o el ocaso del ciclo de la agricultura familiar como concepto, de las expectativas incumplidas, y las frustraciones y dolores por lo que se podría haber hecho y no se hizo, quedan en pie -en mi perspectiva- algunas potencias, semillas, latencias de cambio. Al menos tres logro identificar buscando ver la “parte llena del vaso”.

La consolidación de algunas redes de abastecimiento de alimentos, bajo formas de intermediación solidaria, cooperativa o colectivamente gestionada y regulada, que han logrado escalar a niveles de mayor complejidad económica, logística y operativa. La incipiente construcción de alianzas inter-identitarias y de un programa acción común por la soberanía alimentaria entre sujetos agrarios diversos, que pueda representar algunas síntesis trans-identitarias para interpelar a la sociedad y polemizar con el agronegocio concentrado. El interés creciente por la agroecología y la toma de conciencia crecientemente mayoritaria en la sociedad -principalmente en la juventud- de la crisis climática global en curso, reconociendo que esta se encuentra objetiva y científicamente registrada, y reconociendo la necesidad de algún tipo de cambio en este sentido, aun cuando no esté claro qué tipo de cambio, ni se pase todavía una fase de conscientización meramente individual a una más colectiva, o cuando sea esto objeto de furiosos ataques por los discursos fanáticos radicalizados, ideologizados y terraplanistas (Carballo-González 2018; Domínguez 2019; Wahren 2021)

En la otra parte del vaso, este ciclo de 30 años muestra, al día de hoy, que en el caso argentino la agricultura familiar ha resultado en una lógica de normalización de la protesta y re-emergencia campesina que -recuperando experiencias anteriores como el Grito de Alcorta y las Ligas Agrarias- retorna con el regreso de la democracia a nuestro país, para visibilizar las condiciones de desigualdad estructural en el acceso a la tierra, las condiciones de vida de marginalidad y vulnerabilidad en el campo profundo, y el avance de la concentración excluyente y extractiva como contracara. En este sentido, el auge del concepto de la agricultura familiar en nuestro país, opera como una fantasía de reconocimiento y una fantasía de redistribución como plantea Ordoñez (2024).

Queda pendiente todavía para las fuerzas progresistas, populares, socialdemócratas -o simplemente quienes se preocupan por la justicia y la inclusión ante a la amenaza de fractura y extinción de lo societal-, construir un proyecto agrario para Argentina capaz de materializar formas de reconocimiento y redistribución -reparación histórica- a favor de los sujetos olvidados del campo profundo.

Agradecimiento

Este trabajo se realizó como parte de los estudios doctorales en ciencias sociales (UBA) del autor, en el marco del Programa de Apoyo a la Formación de Posgrado de INTA (RESOL-2023 -514-APNCD#INTA) - Tema de investigación: procesos organizativos y de comercialización en pequeños productores del Cordón Hortícola Platense.

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Notas