Eutopia.
Revista de Desarrollo Económico Territorial N.° 26, enero 2025, pp. 65-84
ISSN 13905708/e-ISSN 26028239
DOI: 10.17141/eutopia.26.2025.6340
Agricultura Familiar y agroecología en la producción de documentos de políticas de desarrollo rural. Argentina (2004-2023)
Family Farming and Agroecology in the production of rural development policy documents. Argentina (2004-2023)
María Florencia Marcos. Centro de Estudios Urbanos y Regionales- CEUR- CONICET.
florenciamarcos@conicet.gov.ar/ mariaflorenciamarcos@gmail.com ORCID: https://orcid.org/0000-0003-2610-3422
Recibido: 15/08/2024 Aceptado: 13/10/2024
Publicado: 01/01/2025
Resumen.
El objetivo general de este artículo es analizar la producción de una cuestión ambiental en las políticas nacionales de agricultura familiar en Argentina. Se toma como fuente para la investigación, documentos institucionales producidos entre los años 2004 y 2023 y, documentos de organizaciones de sujetos rurales del sector subalterno que se consideran clave, en el mismo periodo. En el artículo se repone la trayectoria de las políticas de desarrollo rural desde el 2004 al 2023, prestando atención, especialmente, a la irrupción de la categoría “agroecología”. El marco teórico está anclado en perspectivas antropológicas acerca de las políticas públicas.
Los principales resultados y conclusiones de esta investigación se relacionan con mostrar que la posibilidad de la agroecología como mandato, desde las políticas estatales de desarrollo rural en Argentina, fue posible porque quienes han ocupado roles de funcionarios/as estaban relacionados con movimientos sociales agrarios. De todos modos, como se revela desde los documentos, la agroecología como cuestión, no ha contado con un desarrollo conceptual estricto en los escritos seleccionados. Esto, responde a la polisemia del término y a los modos que, en la práctica, se desarrolla la agroecología en Argentina.
Palabras clave: Agricultura Familiar, Políticas Estatales, Agroecología, Documentos.
Abstract
The general objective of this article is to analyse the production of an environmental issue in national family farming policies in Argentina. The research is based on institutional documents produced between 2004 and 2023 and documents from organizations of rural subjects of the subaltern sector that are considered key in the same period. The article reviews the trajectory of rural development policies from 2004 to 2023, paying particular attention to the emergence of the category ‘agroecology’. The theoretical framework is anchored in anthropological perspectives on public policies.
The main results and conclusions of this research are related to showing that the possibility of agroecology as a mandate from state rural development policies in Argentina was possible because those who have occupied the roles of civil servants were related to agrarian social movements. In any case, as the documents reveal, agroecology as an issue has not had a strict conceptual development in the selected writings. This responds to the polysemy of the term and the ways in which agroecology is developed in practice in Argentina.
Keywords: Family Farming, State Policies, Agroecology, Documents.
Introducción.
Este artículo tiene por objetivo general analizar la producción de una cuestión ambiental en las políticas que se producen en el nivel nacional de gobierno y se orientaron a la agricultura familiar en Argentina[1]. Esto a partir del análisis de documentos institucionales entre los años 2004 y 2023. Interesa especialmente cómo la agroecología y el cuidado del ambiente (a partir de diversas categorías), circulan en los documentos.
Se selecciona a la agroecología como categoría a explorar en la producción documental porque desde allí se accionan prácticas y mandatos específicos acerca de la producción para sujetos/as en una posición social determinada. Comprendemos a la agroecología como un concepto polisémico. El contenido que se le ha agenciado, desde la política estatal, puede diferir de quienes la han explorado como marco teórico, estrategia productiva o como eje de lucha en las organizaciones campesinas.
En investigaciones anteriores (Marcos 2022; Berger, Marcos y Casco 2021), se ha explorado cómo la agroecología se convierte en un objeto de gobierno, tanto desde instituciones estatales como desde organizaciones de sectores rurales subalternos en las últimas décadas. En los trabajos mencionados, se enmarca a la agroecología dentro de una problemática ambiental relacionada con las formas de producción agropecuaria que se han extendido desde la revolución verde hasta el presente.
Buttel (1995) describe a la revolución verde como la adopción de un número de tecnologías genéricas que lograron la homogeneización de la agricultura mundial. Para este mismo autor, es a finales de la década de 1990 donde irrumpe un proceso de “politización ecológica” donde la agricultura y los alimentos entran en la agenda de los movimientos ecologistas y ejercen presión sobre las políticas agrarias y alimentarias (Buttel 1995, 11). Este otro momento que indica Buttel, se centra en una ecologización de la agricultura.
El modo de producción derivado de la agricultura de la revolución verde, se basó en procesos de gran consumo de capital y energía (Lowe y Ward 1994). Lowe y Ward, hace tres décadas advertían que una agricultura que contenga al entorno va a requerir de otra tecnología. De allí se pude pensar a la agroecología como estrategia que, para Tittonel (Tittonell 2019) se presenta como una innovación de nicho, ya que es una novedad para quienes integran el sector agropecuario.
Las problemáticas ambientales asociadas a los procesos agropecuarios han sido profundamente estudiadas desde las ciencias sociales, se encuentran trabajos enfocados en procesos de contaminación y el impacto en las comunidades, en el uso de agroquímicos, en la pérdida de biodiversidad, entre otros (Kindernecht 2022; Gárgano 2022; Palmisano 2018). De acuerdo con Mombello y Spivak L’ Hoste (2024), el vínculo entre la sociedad con la naturaleza está socialmente construido y, por ello, situado histórica y culturalmente (Mombello y Spivak L’Hoste 2024, 37). Bajo este argumento se comprende cómo puede irrumpir un discurso como el agroecológico, en un momento determinado, en la trama de las políticas estatales de agricultura familiar en Argentina, en función del cuidado y preservación del ambiente, especialmente en las directrices orientadas hacia este sector.
El marco teórico de referencia para este artículo, son los estudios que abordan las políticas estatales desde perspectivas antropológicas. Sabina Federic y Germán Soprano (2008), al reseñar los estudios de la antropología de las políticas públicas afirmaron que “los intercambios entre actores hacedores de esas políticas y sus poblaciones destinatarias, muestran que tanto el diseño como la ejecución de las mismas es un resultado negociado entre actores sociales con desigual poder, pero igualmente implicados” (Federic y Soprano 2008, 136). El abordaje teórico de las políticas de estado en clave etnográfica, permite comprender los sentidos y usos de los sistemas de clasificación nativo. Lo nativo, en este caso, expresado en aquellos documentos que se producen en las unidades burocráticas de gestión estatal y en el material de algunas organizaciones que se consideran clave en la trama de la agricultura familiar. Esta perspectiva esquiva “certezas e ideas a priori sobre lo que la política es o debería ser en la modernidad republicana y democrática y, por el otro, asumiendo el desafío de comprenderla tal como es concebida y actuada por los propios actores” (Federic y Soprano 2008, 148). A partir de esto, advierten la necesidad de apartarse de perspectivas morales acerca de lo que el estado, a través de sus instituciones, debería hacer o lo que efectivamente, desde las políticas estatales, deberían hacer.
Las políticas públicas concebidas como “entidades objetivas”, son tributarias de las perspectivas burocrático normativas acerca de los estudios del estado. Cris Shore y Susan Wright (1997), discuten estas posiciones. Para estos autores, lo que ocultan estas visiones es la propia producción del problema, el surgimiento de la cuestión que funda la existencia de una política. Como afirma Shore (2010), desde las políticas se definen problemas y soluciones de forma en la que se descartan alternativas,
las políticas funcionan mejor cuando son percibidas como técnicas racionales y como soluciones naturales para los problemas que enfrentamos, es decir, cuando logran desplazar el discurso a un registro que posiciona el debate fuera de la política y, por lo tanto, en una esfera donde el desacuerdo es visto como inapropiado o imposible (Shore 2010, 34).
Para continuar con los aportes antropológicos a este campo, Yanow (2015) propone un enfoque interpretativo donde el análisis de documentos, la realización de entrevistas y la aplicación del enfoque etnográfico se vuelven vitales. En este artículo, hay un corpus documental donde en los escritos seleccionados se encuentran objetivos, producción de población, nuevas categorías de individuos y resoluciones a problemas generales, y en función de los objetivos de este trabajo, se referencia la cuestión ambiental producida allí. Al indagar sobre documentos oficiales de diferentes gestiones de gobierno, se puede etnografiar en parte, instituciones estatales, ejercicio realizado en otros escritos (Marcos 2019) y que también se ha identificado en la labor de otras colegas (Fischnaller 2020).
La idea de problema y objeto de gobierno será recurrente a lo largo del artículo, para poder abordar las políticas de agricultura familiar. Esta perspectiva permite tomar distancia de puntos de vista donde se cosifica el estado y sus procesos. Por ello, desde la perspectiva de la gubernamentalidad, término acuñado en la obra de Foucault (2006) y con una vasta tradición en los estudios políticos, se concebirá al gobierno como un modo de ejercicio del poder que “se caracteriza por una acción sobre acciones y, de ese modo, conducción de conductas” (Avellaneda 2019, 102-103). De Marinis (1999) destacó que Foucault comprende al gobierno como un ensamble entre instituciones y prácticas desde donde se conduce a los hombres, por otra parte, Ferguson y Gupta (2022), advierten que en la obra del autor francés hay un interés por comprender mecanismos de gobierno producidos tanto por dentro como por fuera de las instituciones estatales. Para ellos la “gubernamentalidad no designa una relación de poder negativa, basada solo en la disciplina y la regulación, sino que pone énfasis en su dimensión productiva” (Ferguson y Gupta 2022, 48).
En función de esta perspectiva, problema y objeto de gobierno en la trama de las políticas de agricultura familiar, se comprenderán aquellas acciones u omisiones a través de las cuales se busca conducir las conductas de un tipo particular de población, en este caso, los sujetos rurales del sector subalterno. Estos problemas se expresan en qué tipo de políticas se producen para ese sector y qué objeto buscan regular esas políticas.
La pregunta que vertebra este artículo es ¿Cómo se produce la cuestión ambiental en las políticas de agricultura familiar en Argentina y qué transformaciones institucionales trajo aparejadas?. Para resolver esta cuestión, el artículo se organiza en una sección de metodología seguida de otra, donde se explora de forma sintética el devenir de las políticas de agricultura familiar en Argentina post 2004, atendiendo especialmente a las transformaciones institucionales y quiénes las han motorizado. La cuarta sección se centra en comprender la irrupción de la agroecología como propuesta estatal. Y, en la última parte, se presenta una reflexión acerca de cómo este tema halló un espacio y cuáles disputas se han suscitado.
Metodología
El corpus a analizar está compuesto por diferentes documentos que se producen en este milenio, la adenda del Manual Operativo del Programa Social Agropecuario (2007), el Plan Estratégico y Programa Nacional de Desarrollo Rural para la Agricultura Familiar (2009), el decreto 1030/2014 de creación del Ministerio de Agricultura, Ganadería y Pesca (2014), la Ley Nº 27118. Reparación Histórica a la Agricultura Familiar para la construcción de una nueva ruralidad en Argentina (2014), el informe de gestión de la Subsecretaría de Fortalecimiento Institucional- Secretaría de Agricultura Familiar (2015). Los documentos del Foro Nacional de la Agricultura Familiar (2006, 2007) y la convocatoria al Foro Agrario Soberano y Popular (2019). La lectura de esos documentos, tomados como fuente de información secundaria es clave para comprender cómo se cristalizan determinados discursos en la agenda pública. Para el periodo pos 2015 la fuente de información está compuesta por observación participante e información periodística.
Debido a la longitud de este trabajo, es necesario hacer una aclaración metodológica. Seleccionar y analizar documentos específicos sobre esta cuestión supone un trabajo de archivo, donde también opera el descarte de unos por sobre otros. La elección de este corpus se realizó con el criterio de que sean documentos producidos en las unidades burocráticas de gestión de la agricultura familiar y por organizaciones que se vinculan con el sector y alguno/s de sus dirigentes han formado parte de las instituciones estatales, ocupando cargos clave. Esto último, permite explicar los tránsitos de algunas categorías y las disputas al interior de las unidades burocráticas, donde la agroecología siempre fue un tema marginal.
Un breve recorrido por las políticas de agricultura familiar en Argentina en los últimos 20 años.
El año 2004 es clave para comprender la producción de las políticas de agricultura familiar en el cono sur, debido a la creación de la Reunión Especializada en Agricultura Familiar (REAF) en el MERCOSUR. Este espacio integró a otros países además de los estados miembros, como Venezuela, Ecuador, Chile y Bolivia. Se definió a la REAF como “un espacio de encuentro entre productores familiares, organizaciones e instituciones rurales de la región, funciona desde 2004 con el objetivo de generar un marco de políticas públicas regionales para la agricultura familiar” (REAF 2004).
Argentina no fue ajena a esta convocatoria, tal como lo describe Márquez (2007) en su crónica, desde el inicio han participado miembros de organizaciones de productores/as e integrantes de diversas unidades burocráticas estatales, en las reuniones organizadas desde la REAF. El modo de funcionamiento de estas es por sesiones, allí participan delegados/as gubernamentales e integrantes de organizaciones sociales ligadas a la agricultura familiar. El trabajo se organiza en grupos que abordan las siguientes temáticas: Registro de Productores Familiares, Acceso a la Tierra, Juventud, Género, Cambio Climático y Comercio. Desde la Secretaría Técnica de la REAF, se apoya a las coordinaciones nacionales y se brinda soporte metodológico, además de colaborar en la programación de la agenda y con los grupos temáticos.
La diversidad de productores de la región aparece como una dificultad para unificar criterios sobre una categoría que logre describirlos, por ello la noción de agricultura familiar generó, en algún momento, algunas tensiones. Estas fueron abordadas por diversos intelectuales (Gisclard et al. 2015; Hocsman 2014; Schneider y Escher 2014), entendiendo las categorías que se disputan en la región para comprender la posición subalterna en la trama rural agraria. La creación de la REAF logró incorporar en la agenda gubernamental de la región una categoría para unificar a la diversidad de productores. Interesa, para comprender esto, una observación de Cefaï (2002), quien afirmó que "la emergencia de un problema público no es simplemente un asunto cognitivo. Engendra nuevos personajes (las minorías visibles, los niños maltratados, las vacas locas o las nubes radioactivas), y todo tipo de razonamientos y de argumentos concernientes" (Cefaï 2002, 19). La agricultura familiar presentada, entonces, como un problema regional, produce sujetos/as específicos, con problemáticas comunes (dificultades de acceso a la tierra, falta de registro, acceso a los mercados de forma subordinada, entre otros), donde, desde definiciones supranacionales, se buscan soluciones a estas poblaciones.
Al regresar al plano nacional, en las políticas orientadas a sujetos rurales subalternos en Argentina, y específicamente en las unidades burocráticas que tienen como objeto la producción agropecuaria, a inicios del milenio contamos con el Programa Social Agropecuario (PSA) en la órbita de la Secretaría de Agricultura, Ganadería, Pesca y Alimentos (SAGPyA). Este programa, creado en el año 1993, estaba orientado a pequeños productores minifundistas y los fundamentos de su intervención se centraron en tres problemas: comercialización, asistencia técnica y asistencia financiera (Marcos 2020). El otro programa que haremos referencia es el Proyecto de Desarrollo de Pequeños Productores Agropecuarios (PROINDER), dependiente de la misma unidad burocrática, pero a diferencia del PSA, fue creado a partir de deuda externa contraída con el Banco Mundial. Sus objetivos y sus destinatarios eran similares.
Otra institución que, por temas de espacio se excluirá del análisis es el Instituto Nacional de Tecnología Agropecuaria (INTA). Pero, resulta necesario señalar que, en esta institución desde el año 2005 funcionó el Centro de Investigación y Desarrollo Tecnológico para la Agricultura Familiar (CIPAF) del cual dependían cinco institutos de investigación (Gisclard et al. 2015). Las temáticas que se abordaron son el desarrollo de tecnologías apropiadas para la agricultura familiar, atendiendo a distintas características regionales como los tipos de productores, las condiciones de producción, entre otras. Desde esta institución es clave el programa Pro Huerta, sobre todo para pensar los procesos de políticas estatales que han difundido la agroecología como cuestión.
Además de la trama política institucional presentada, que se detallará más adelante, interesa dar cuenta de las organizaciones del sector rural subalterno que, en ese momento, hacían parte de la cuestión de la agricultura familiar.
Un hito es el Foro de las Organizaciones para la Agricultura Familiar (Foro-FONAF), creado en el año 2006. La posibilidad de este agrupamiento se justifica por la REAF, y fue un espacio de concertación de diversas organizaciones en diálogo con los agentes gubernamentales. Desde allí se producen una serie de documentos a lo largo de dos años, que dan cuenta de la emergencia de los problemas del sector bajo la categoría agricultura familiar. En esos documentos (Foro-FONAF 2006; 2007) se ordenan una serie de demandas que van desde prioridades burocráticas hacia las políticas del sector, hasta el pedido de reforma agraria. Interesa como, alguno de los temas que allí se expresaron fueron, luego, tomados en cuenta en el armado de la Subsecretaría de Agricultura Familiar, evento que ocurriría en el 2008.
En el PSA y en el PROINDER como objetos a analizar, se pueden observar los cambios de prioridades en la agenda de la agricultura familiar en Argentina. Una de esas prioridades fue la cuestión estrictamente institucional. En el año 2008, ambos programas que dependían de la Secretaría de Agricultura, Ganadería, Pesca y Alimentos, pasan a la órbita de la Subsecretaria de Desarrollo Rural y Agricultura Familiar, unidad burocrática que, en parte recoge las demandas del Foro- FONAF, cristaliza el trabajo de quince años de trabajadores/as técnicos abocados a la cuestión desde inicios del PSA y posiciona a las políticas para “el otro campo”, como resultado del conflicto entre las patronales agropecuarias contra el gobierno de Cristina Fernández de Kirchner que se da a inicios de ese año.
En el año 2009, con la creación del Ministerio de Agricultura, Ganadería y Pesca (MAGyP), cambió de rango a Secretaría, y quedaron conformadas la Subsecretaría de Desarrollo Rural (SsDR) por un lado, y la Subsecretaría de Agricultura Familiar (SsAF) por otro, a cargo de Guillermo Martini, un ingeniero agrónomo que combinaba una trayectoria de trabajo con la Federación Agraria Argentina más su experiencia en el Instituto Nacional de Asociativismo y Economía Social y Solidaria (INAES). Ese mismo año se produjo el documento "Plan Estratégico y Programa Nacional de Desarrollo Rural para la Agricultura Familiar" que resulta de nuestro interés. En la primera parte del Plan Estratégico se encuentra una caracterización de las transformaciones de la matriz agropecuaria del país, enfocando especialmente a la década de 1990 donde el cultivo de soja se expande de tal forma (sobre todo hacia el final y principios de la década del 2000) que transforma las economías regionales. Esto, en función de lo que explica el Plan, redundó en una disminución de los Establecimientos Agropecuarios que se refleja en la comparación de los Censos agropecuarios de 1998 y 2002. Esa pérdida de unidades productivas fue más fuerte en los establecimientos de menores hectáreas, por eso lo reflejan como una preocupación del sector. La "visión" del plan estratégico estuvo centrada en que "la producción agroalimentaria familiar es estratégica, fuente de soberanía alimentaria y de generación de empleo, en un marco de conservación ambiental y resguardo de la biodiversidad, dentro de un país políticamente soberano, económicamente equitativo y socialmente inclusivo" (Plan Estratégico y Programa Nacional de Desarrollo Rural para la Agricultura Familiar, 2009).
Desde la Subsecretaría se adoptó, en la narrativa oficial, un discurso acerca de la soberanía alimentaria y se destaca el rol productivo de los sujetos de la agricultura familiar, posición reclamada desde las organizaciones del sector, que identificaron a las políticas de la década anterior, como asistenciales o paliativas.
Siguiendo la descripción propuesta en el devenir de las políticas de agricultura familiar, se destaca un cambio que se produce en el año 2012, cuando asume la función de subsecretario Emilio Pérsico, un integrante del Movimiento Evita[2], que provenía también de una trayectoria previa como funcionario.
En su gestión la Subsecretaría de Agricultura Familiar cambia de rango a Secretaria, además, se producen otras modificaciones en función de las acciones políticas institucionales que hemos trabajado en otros artículos (Marcos y Berger 2020). La Secretaría se conformó como tal en julio del 2014 y contó con la siguiente estructura:
Imagen 1. ORGANIGRAMA SECRETARÍA DE AGRICULTURA FAMILIAR 2014-2015
Fuente: Elaboración propia en base a fuentes documentales.
Esta estructura funcionó desde mediados del año 2014 hasta fines del año 2015, la mayoría de quienes asumen los cargos jerárquicos en las Direcciones y las Subsecretarías, eran dirigentes/as de diversas organizaciones como el Movimiento Nacional Campesino Indígena, el Frente Nacional Campesino, la Asamblea Campesino Indígena del Norte Argentino, el Encuentro Nacional de Organizaciones Territoriales de Pueblos Originarios, el Movimiento Evita o intelectuales orgánicos a esos agrupamientos.
En el año 2014 se sanciona la Ley de Reparación Histórica a la Agricultura Familiar para la construcción de una nueva ruralidad en Argentina Nº 27118/2014, en la que se retoman reclamos históricos de las organizaciones de sujetos rurales subalternos, como ser el acceso a la tierra, más nuevos temas/problemas relativos al modo de producir, el cambio climático y el género.
A finales del año 2015 asume el gobierno la Alianza Cambiemos[3] en la conducción de ejecutivo nacional, y esto impacta en la producción de la política para la agricultura familiar. Un cambio a nivel de estructura es que el Ministerio de Agricultura, Ganadería y Pesca se re nombra como Ministerio de Agroindustria. Asume el cargo máximo de esa institución Ricardo Buryaile, integrante de la Unión Cívica Radical y de Confederaciones Rurales Argentinas (CRA), mientras que la Secretaría de Agricultura Familiar es dirigida por Oscar Alloatti y Patricio Quinos. Alloatti había tenido una experiencia previa en la gestión en la provincia de Santa Fe siendo Secretario de Agricultura y Patricio Quinos provenía de la Asociación Argentina de Consorcios Regionales de Experimentación Agrícola (AACREA) y había participado de la "Mesa de diálogo por una agricultura sustentable" que había sido creada desde la Subsecretaria de Agricultura Familiar y la Pastoral Social en el año 2013. El periodo entre diciembre de 2015 a marzo de 2016 en el contexto de la Secretaría de Agricultura Familiar se puede caracterizar en transición. Al asumir las nuevas autoridades de la SAF se reúnen con las/os directoras/es de línea que aún seguían en sus cargos de la gestión anterior, todavía no estaba definida la estructura interna de la unidad burocrática, ni quienes iban a ocupar los cargos. Fue un tiempo de gran incertidumbre para muchos/as trabajadoras ya que se dieron de baja contratos y se recortaron los salarios de algunos/as técnicas/os.
En el periodo de la Alianza Cambiemos hay una escasa producción documental acerca de las directrices de la Secretaria, por lo que la información se repone desde los registros de campo de observaciones allí realizadas.
En el mes de marzo de ese año quedó armado el interior de la unidad burocrática con menos Direcciones y algunas de ellas sin cargos directivos asignados, como el caso de la Dirección de Apoyo a las Organizaciones. En las coordinaciones provinciales de la SAF sucedía algo similar ya que hubo demoras en la asignación de los cargos y también despidos de personal.
Al revisar las notas de campo de lo que acontecía en la SAF en este periodo encontramos referencias que hacían los funcionarios principales (Secretario y Subsecretario) al enfoque del desarrollo rural. Para Quinos, no era necesario producir otro enfoque territorial sino retomar la propuesta de Schejtman y Berdegué del año 2004. Allí se describió el paradigma del "Desarrollo Territorial Rural". A medio año de la nueva gestión desde la SAF todavía no habían presentado una orientación hacia el trabajo, en el mes de junio realizaron una presentación con los "nuevos lineamientos" para las tareas entre el 2016 y el 2020. Se encuadró la exposición en una cuestión que ya había sido observada al momento de la asunción de las nuevas autoridades en el Ministerio de Agroindustria: Argentina era, esencialmente, un país productor de alimentos. Para el Subsecretario, en Argentina había “dotes naturales” para la producción y exclamó “¡Cómo no salimos de pobres con esto!”, luego presentó los ejes estratégicos de la Secretaría: Fortalecimiento institucional, acceso a crear entes financieros, asistencia técnica y extensión rural, sanidad e inocuidad y acceso a los mercados. De modo transversal iban a funcionar una perspectiva de género, de juventud, la cuestión de la tierra, el uso sustentable de los recursos naturales, los seguros y la gestión del riesgo. Como grandes ausentes con respecto a la gestión anterior estaban la cuestión relativa a las organizaciones del sector y la ausencia tanto de la agroecología como de la soberanía alimentaria como discursos.
La gestión de Alloatti y Quinos se extiende por menos de un año, finalizando en octubre del 2016. Ambos funcionarios presentaron la renuncia que se haría efectiva en el mes de diciembre de ese año. El motivo que argumentó su salida fue la restricción presupuestaria que se proyectaba para el año siguiente. En este contexto la Secretaría quedó varios meses sin conducción hasta que fue fusionada con otra unidad burocrática y pasó a llamarse “Secretaría de Agricultura Familiar, Coordinación y Desarrollo Territorial” (SAFCyDT) a cargo del ex gerente de la fundación PENSAR[4] Santiago Hardie. Este periodo fue denominado por Nogueira, Lattuada y Urcola (Nogueira, Urcola, y Lattuada 2017) como de institucionalidad aparente.
En el periodo que va desde fines del 2016 hasta fines del 2019 van a suceder algunos cambios en la gestión del desarrollo rural. La Secretaría de Agricultura Familiar, luego de la fusión, pasa a ser una Subsecretaría a cargo de Juan Manuel Pomar, militante de la Unión Cívica Radical, oriundo de la provincia de Corrientes. Entre enero y febrero del 2017 despiden a los/as Directores/as que aún permanecían de la gestión de la SAF o habían respondido en algún momento a la gestión de Pérsico, pero en otros ámbitos. Los nuevos directivos asumen las distintas unidades burocráticas, algunos de ellos venían de la gestión pública en niveles provinciales, pero no tenían experiencia con el sector de la agricultura familiar.
En el año 2019 ocurre un evento de gran interés para el sector de la agricultura familiar, el armado del Foro Agrario Soberano y Popular, donde organizaciones de todo el país se congregan por dos días en la Ciudad Autónoma de Buenos Aires para discutir y analizar ideas para otro contexto de gobierno (para ver más sobre el tema revisar en, Marcos 2023). Interesa mencionar este encuentro porque permite pensar los modos en que se producen y luego, se cristalizan algunos temas-problemas entre instituciones estatales y organizaciones. En octubre de ese año resultó ganadora la fórmula de Alberto Fernández y Cristina Fernández de Kirchner, que impacta en cambios para las políticas del sector.
Uno de los cambios a nivel burocrático es el cambio de rango de la Secretaría de Agroindustria a Ministerio de Agricultura, Ganadería y Pesca, y la creación de la Secretaría de Agricultura Familiar, Campesina e Indígena (SAFCI), a cargo de Miguel Gómez, que venía de una trayectoria militante en el Movimiento Nacional Campesino Indígena y el Movimiento Evita. El primer periodo estuvo surcado por la incorporación de personal técnico que había sido despedido en el periodo de gobierno anterior y, el lineamiento y organización de esta nueva institución tuvo, como marco de continuidad con la SAF del periodo de Pérsico, como funcionarios a sujetos/as que venían desde organizaciones del sector. Esta vez, con una renovación en los temas y problemas que constituían a la Agricultura Familiar de este periodo y se habían destacado en el Foro Agrario (Pérez y Urcola 2020; Marcos 2023).
En una entrevista que da a un medio de comunicación en el mes de mayo de 2020, Gómez aclara la ampliación del nombre de la secretaría como mecanismo para clasificar mejor al sector. En esa misma nota, destaca la importancia del arraigo rural y el cuidado que tienen los agricultores familiares con el ambiente.
Es necesario destacar que ni bien se inicia el trabajo desde la SAFCI, se declara la pandemia por Covid 19, motivo que dilató los planes de acción desde esa unidad burocrática.
La organización al interior de la secretaría contó con dos Subsecretarías, una llamada “Subsecretaría de programas de desarrollo productivo” y otra “Subsecretaría de agricultura familiar y desarrollo territorial”. Esta estructura, con sus diferentes direcciones nacionales, se mantiene hasta la creación del Instituto Nacional de la Agricultura Familiar, Campesina e Indígena (INAFCI), en noviembre de 2022.
El INAFCI fue creado por el decreto de necesidad y urgencia Nº 729/2022 y ofició como un ente autárquico en la estructura de la Jefatura de Gabinete de Ministros. En su organización institucional contó con seis programas, el Registro Nacional de la Agricultura Familiar (RENAF), el sello producido por la agricultura familiar, el Programa de promoción del trabajo agrario, arraigo y abastecimiento local, el Programa de Inserción Económica de los Productores Familiares del Norte Argentino (PROCANOR), el Programa de Titulación y Arraigo Rural y el Registro de Organizaciones de la Agricultura Familiar (RENOAF).
Esta unidad burocrática tuvo como incumbencia trabajar en la reglamentación de la Ley 27118/2014, esto se logró parcialmente en junio del año 2023. A fin de año, con el cambio de gobierno, las acciones del INAFCI son paralizadas y el organismo es disuelto en abril de 2024.
La producción de la agroecología como cuestión de la Agricultura Familiar.
El siguiente apartado está dedicado al modo en que se produce, en algunos documentos institucionales de las unidades burocráticas referenciadas en las secciones anteriores, la agroecología como una directriz para el sector de la agricultura familiar.
La agroecología en la agenda del desarrollo rural tiene años de trayectoria, esto se analizó en otras investigaciones, que serán mencionadas a continuación y ofician como antecedente. Un artículo de Pérez y Gracia (2021) abordó esta cuestión en los procesos de institucionalización en Argentina. Las investigadoras mencionan el rol de Pro Huerta como política estatal y el PSA, como iniciativas donde la agroecología logró permear la agenda institucional, aunque reconocen que fue hasta cierta medida, ya que los cambios en la conducción del ejecutivo nacional, sobre todo pos 2015, afectaron la continuidad de esta temática. Ellas también indagaron acerca de cómo la agroecología se abrió paso en la academia, desde las periferias de los grupos de extensión de algunas Universidades Nacionales, hasta la producción de carreras específicas sobre agroecología.
Molpeceres (2022) da cuenta de la incorporación de esta cuestión a partir de dos eventos, uno es la sanción de la Ley de Reparación Histórica de la Agricultura Familiar para la construcción de una nueva ruralidad en Argentina Ley Nº27118/2014, y el otro, la creación del sello “producido por la agricultura familiar”. De forma complementaria, destaca la creación de la Dirección Nacional de Agroecología, creada en el año 2020 dentro de la estructura del Ministerio de Agricultura, Ganadería y Pesca de la Nación. Este hito institucional también es referenciado en los trabajos de Curto et al. (2021) y Monkes y Esdale (2023). Interesa como en ambos trabajos, los autores recomponen en las tramas institucionales, a la agroecología como estrategia que es impulsada desde los movimientos sociales agrarios hacia las instituciones estatales, por ello mismo indicaron que resulta estratégico la procedencia del origen de los funcionarios para que esto sea posible en el último tiempo.
En coincidencia con la literatura presentada y el propio relevamiento documental, el desarrollo de la agroecología en la trama institucional se puede rastrear desde los programas de INTA como Pro Huerta, en sus primeros años imputada la práctica a la agricultura orgánica. Como el interés de este trabajo está centrado en otra institución, es a partir del año 2007 que se encuentra, en uno de los manuales operativos del Programa Social Agropecuario, esta forma de distinguir y alentar la producción. Y, hay un antecedente que se relaciona con esta cuestión en el Foro de la Agricultura Familiar, desde su documento del 2006 y 2007 donde reclaman políticas agroecológicas y concientización para el uso de agroquímicos (Foro-FONAF 2007, 36).
En los años previos a la producción de la Subsecretaría de Desarrollo Rural y Agricultura Familiar, podemos identificar cómo se van incorporando a la agenda institucional estatal algunas cuestiones, como los discursos sobre la soberanía alimentaria y la agroecología, que eran movilizados desde algunas organizaciones del sector rural subalterno, en muchos casos a través de técnicos, mediadores sociales o intelectuales orgánicos que se inscribían en distintos agrupamientos. La llegada de esta cuestión bajo esta denominación en el PSA puede explicarse a partir del vínculo del coordinador que asume en el 2007, Javier Scheibengraff, con las organizaciones campesinas y también porque era un tema que en el INTA se estaba desarrollando a partir de la creación del CIPAF.
En el documento del año 2007 encontramos a la idea de territorio como una construcción social y, un modo de trabajo a partir de lo que se ha llamado desde este marco “proyectos de desarrollo socioterritorial” (PDST). En los objetivos de esto se destaca la idea de cadenas agroalimentarias campesinas y la elección por las prácticas productivas sustentables. Esta gestión dura cerca de un año, pero la razón de los PDST permaneció en las ideas que circularon en la próxima gestión y en los nuevos armados burocráticos que se desarrollan pos 2008.
Ya en la gestión de Guillermo Martini, encontramos en el “Plan Estratégico de Desarrollo Rural”, objetivos y marcos de trabajo que se orientaban, sobre todo a la seguridad y soberanía alimentaria de los/as beneficiarios/as. Al revisar el Plan Estratégico y Programa Nacional de Desarrollo Rural para la agricultura familiar, en el desagregado de los programas de la Subsecretaría, el Subprograma de “Promoción y apoyo financiero a la producción y transformación de bienes y servicios” cuenta con un subcomponente de “producción orgánica y agroecología”. Esto es abordado tanto desde el PSA como desde el PROINDER a partir de proyectos productivos.
Es especialmente en el periodo de la SAF cuando la agroecología se vuelve una acción elegible para los proyectos de los agricultores familiares y también aparece como un discurso público entre los diversos agentes que componen este campo de trabajo estatal. En esta unidad burocrática se alojaron, en el año 2014, los talleres regionales de agroecología que se dictaron en distintos puntos del país. Al año siguiente, junto con el área de agroecología de la SAF se formularon 22 proyectos en esa temática. En el marco de las tareas de promoción de la agroecología también se organizó una charla con la periodista francesa Marie Monique Robin quién publicara, en el año 2008, una investigación sobre Organismos Genéticamente Modificados y la empresa Monsanto, de divulgación mundial.
En la Dirección de Pueblos originarios, a partir de la lectura de este documento de gestión, se movilizaron ideas acerca de la agroecología, enmarcada como las prácticas de vida y producción de las comunidades de pueblos originarios, apelando a un sentido ancestral de producir en el territorio. Como se mencionó en el apartado anterior, una de las áreas de la SAF estaba dedicada a la Agroecología como incumbencia principal, cuyo fin era “implementar políticas para el desarrollo de la producción artesanal y la producción agroecológica, específicamente del sector de la agricultura familiar, campesina e indígena” (SsFI 2015). En este documento, se indicó la realización de capacitaciones y apoyo a experiencias puntuales de transición agroecológica. Los temas específicos que se describieron están asociados tanto a la preparación de bioinsumos, la asociación de cultivos, los abonos, así como también relacionan el apoyo a la agroecología con la producción de alimentos de este tipo en las franjas de no fumigación que establecen los municipios. Esta propuesta estuvo anclada en la idea de frenar el avance del mercado inmobiliario sobre la tierra.
En el documento de “Creación de la Secretaría de Agricultura Familiar” (SAF 2014), se describe a la producción artesanal y agroecológica bajo características intrínsecas de la agricultura familiar, campesina, indígena y de los pescadores artesanales y a su vez, resaltan que es necesario preservarlas, fortalecerlas e incorporarlas en el mercado.
Como mencionamos anteriormente, la Ley Nº 27118/2014 desde la SAF fue ampliamente debatida. En el texto de la Ley encontramos, en el título primero “De los fines, objetivos, definiciones y alcances” que se declara de interés público a la agricultura familiar por su contribución a la seguridad alimentaria, promotora de sistemas de vida y de producción que preservan la biodiversidad y los procesos sostenibles de transformación productiva. Se crea un régimen de reparación histórica para proteger a los/as sujetos/as, favorecer su radicación en el medio rural sobre la base de la sostenibilidad medioambiental, social y económica.
En el título IV de la Ley “Procesos productivos y de comercialización” anuncia que se priorizaran las prácticas agroecológicas “a fin de preservar, recuperar y/o mejorar las condiciones de la tierra, especialmente de la productiva. Se complementarán los mapas de suelos ya existentes a nivel nacional y de las provincias, con énfasis en las necesidades de la agricultura familiar, campesina e indígena” y, en el título siguiente sobre “Desarrollo tecnológico, asistencia técnica e investigación” se propone en un sentido similar para fortalecer formas de producción agroecológica.
Al regresar a las acciones concretas de la Secretaria, un evento a destacar es el rol que cumple esta institución co-organizando el “Congreso Latinoamericano de Agroecología” realizado en el año 2015 en la Ciudad de La Plata. En donde algunos funcionarios de la SAF han participado como disertantes de temas específicos.
En el documento “informe de gestión 2015” de la Subsecretaria de Fortalecimiento Institucional (SsFI 2015), se señaló que los agricultores familiares, campesinos e indígenas son actores protagónicos de la producción de alimentos y en la contribución para la soberanía y la seguridad alimentaria. Desde este informe oficial destacan que una de las direcciones de la SAF, la de Capacitación y Asistencia Técnica, trabajó en la temática de la agroecología desde el año 2013, a partir de esta iniciativa se armó un equipo nacional de agroecología, se relevaron municipios que puedan fomentar esta práctica y se comenzó a realizar un relevamiento de productores agroecológicos.
Como se repuso en el apartado anterior, en el periodo entre fin de 2015 y fin del 2019, donde las acciones para la agricultura familiar padecieron una parálisis institucional, en tanto a acciones concretas de proyectos y producción documental, la agroecología como cuestión, pudo ser rastreada como pedidos de capacitación desde el personal técnico que trabajaba en las distintas provincias del país (Relevamiento de necesidades de capacitación, DATyC 2016), pero no se produce como acciones desde las instituciones estatales dirigidas a la agricultura familiar.
El Foro Agrario, Soberano y Popular, como acción desplegada de vastos sectores de la agricultura familiar, si accionó de modo protagónico a la agroecología. Sobre todo, si se revisan los documentos que se gestaron en la preparación del evento de mayo de 2019, se puede distinguir esta temática al revisar el pedido de reforma agraria e impulso a la agroecología y, también, en las distintas comisiones como la de modelo productivo y horticultura (Foro por un Programa Agrario Soberano y Popular 2019).
En las sesiones del Foro que fueron observadas, especialmente en la comisión de horticultura, la agroecología se producía, de modo constante, como una acción elegible sobre todo porque disminuía las afecciones a la salud, tanto de quienes producen como de quienes consumen, y significaba menos dependencia con los insumos químicos sintéticos que son costosos. En algunos casos se hacía mención a la diversidad y el cuidado del ambiente, pero esto figuró en menor medida. La agroecología también fue parte de los discursos centrales de los actos del Foro, como parte de pensar una nueva política para el sector (Marcos 2024).
En el apartado anterior se mencionó que algunos impulsores del Foro Agrario Soberano y Popular fueron, en el gobierno del Frente de Todos, parte de la gestión de distintas unidades burocráticas, como la SAFCI y también en el Mercado Central de Buenos Aires.
La agroecología en la SAFCI estuvo presente en los ciclos de charlas virtuales “La Agroecología en movimiento”, que se hicieron junto con la Dirección Nacional de Agroecología, en el anuncio del ciclo describe a la agroecología como movimiento social, como ciencia y como práctica, seguido de lo que efectivamente buscan mostrar que eran experiencias y acciones de sistemas de base agroecológica, todos los meses, mediante el canal de Youtbe oficial.
Al interior de las Subsecretarías de la SAFCI, al revisar las intervenciones públicas y documentos específicos como el Registro de la Agricultura Familiar, la agroecología se produce con más protagonismo. También se mencionaron, en algunas actividades en conjunto con la Sociedad Argentina de Agroecología (SAAE). Al interior del Ministerio de Agricultura, Ganadería y Pesca, en el 2020 se creó la Dirección Nacional de Agroecología, conducida por Eduardo Cerdá, un referente del tema. Esta dirección no dependió de las actividades de la SAFCI, ni del INAFCI, pero si articuló con el sector de la agricultura familiar. Tres de sus documentos destacados del 2022; la Guía de agroecología para municipios, los nodos agroecológicos territoriales y el marco conceptual de la agroecología, muestran un diálogo con la agricultura familiar.
Un punto a destacar de la Dirección de Agroecología que, en función de la demanda de la definición de su objeto, se realizaron una serie de charlas, transmitidas vía Youtube, donde se invitaba a distintas personas, referentes de la temática, a exponer sus visiones acerca de qué es la agroecología, con el objetivo de no cristalizar una sola postura sobre esto (Entrevista a Eduardo Cerdá, director de Agroecología, publicada en Huerquen).
Al momento de creación del INAFCI, las actividades enfocadas en la agroecología persistieron. Desde allí se promocionó el IX mes de la agroecología en el año 2023. Se realizaron algunos productos concretos como el mapa visor de los sistemas de garantía participativo (SPG) en Argentina, donde se pueden localizar las distintas experiencias de SPG.
Los documentos y las declaraciones públicas en este último periodo, en contraste con el ciclo de la SAF, muestran una mayor preocupación por la definición del objeto de la agroecología y por resaltar su origen ligado a los movimientos sociales más allá de pensarla como una práctica agronómica particular. La cuestión ambiental, relacionada con el cuidado, también está más presente y allí la agroecología aparece como una alternativa frente a otras modalidades de productivas de la agricultura y la ganadería.
Conclusiones
El interés de este artículo se centró en cómo se produce la cuestión agroecológica en las políticas de agricultura familiar en Argentina en los últimos 20 años, prestando atención a las instituciones estatales y también, a las organizaciones sociales del sector, comprendiendo que la producción de la política está relacionada con cuestiones sociales relevantes, donde sujetos, en distintas posiciones, buscan imponer su interés como general.
Más allá de los nombres propios de quienes comandaron en algunos momentos las unidades burocráticas de gestión estatal, hay otras dimensiones que afirmamos que habilitan la posibilidad de la agroecología en la trama del estado, como las agendas internacionales, bien refleja esto la influencia de la REAF. Para que se produzca como un objeto de gobierno a la agroecología, es necesario poner el acento en sujetos/as determinados (dando cuenta sus posiciones en el campo) y también en instituciones que van más allá de las agendas que, desde los estados, se construyen de forma vernácula.
En este artículo, en un primer momento, se expuso cómo la agroecología aparece como estrategia para los agricultores familiares, en los documentos de la Subsecretaría de Agricultura Familiar y sus transformaciones, emerge este tema, sin una definición pormenorizada, y una descripción hacia los/as sujetos/as de este sector relacionados con la preservación del ambiente o de los recursos naturales. Luego de una paralización de la cuestión entre fines de 2015 y fines de 2019, la agroecología vuelve como acción a la trama de las políticas de agricultura familiar en Argentina, esta vez, ampliando la convocatoria, ya que la Dirección Nacional de Agroecología se presentó por fuera de una estrategia sectorial.
Como se advirtió al principio, la agroecología fue comprendida en la clave de discursos ambientales, donde lo productivo es central, y desde los documentos se puede captar como se la asocia al cuidado del ambiente, por sobre otras cuestiones que podrían haber sido protagonistas como la salud, el tiempo de trabajo, entre otras. Si bien, en un primer momento, se indicó que bajo la idea de agroecología se asociaban una serie de prácticas y disposiciones específicas, en la producción de documentos, no se llega ver una directriz acerca del quehacer, cuestión que sí aparece de forma más sistemática en la última etapa institucional mencionada, sobre todo en las capacitaciones online y en los escritos desde la dirección de agroecología.
Para retomar la pregunta inicial, acerca de cómo se produce la cuestión ambiental en las políticas de agricultura familiar en Argentina y las transformaciones que trajo aparejadas, se evidenció que fue un tema de creciente interés, cuando los cargos de gestión estatal fueron ocupados por sujetos/as que están vinculados con organizaciones sociales agrarias del sector de la agricultura familiar. Luego, si bien no se abandonan algunas ideas como la de cuidado de los recursos naturales o la gestión sustentable de los mismos, como sucedió en el mandato de Alloatti y Quinos, la agroecología como estrategia queda fuera de agenda.
En el último periodo, referenciado hasta finales del 2023, cobró más impulso, en ocasiones, la agroecología fue pensada como una característica intrínseca de la agricultura familiar. Es destacable también, sobre todo pensando en la trama ambiental y en las referencias de trabajos citados en la introducción de este artículo, el modo en que la agroecología aparece en una trama de concientización del uso desmedido de agroquímicos en la producción agropecuaria.
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Notas
[1] Este artículo presenta una versión revisada y actualizada de una sección de mi tesis doctoral en Antropología (UBA) llamada “La cuestión alimentaria en la trama de la política estatal: soberanía alimentaria y agroecología como problemas de gobierno”, defendida en Agosto de 2022.
[2] El Movimiento Evita es una organización social que surge en el contexto de la crisis del 2001 en espacios urbanos. Sus orígenes se explican, siguiendo a Longa (2019), en función de la reforma del estado de la década de 1990 y los impactos que esto tuvo en las condiciones de vida de las poblaciones en contexto de vulnerabilidad. Los cortes de rutas, también llamados piquetes, fueron uno de sus repertorios de protesta principales en los inicios.
[3] La Alianza Cambiemos fue una coalición conformada por distintos partidos de derecha y centro derecha en Argentina: Propuesta Republicana (PRO), Coalición Cívica – ARI y la Unión Cívica Radical (UCR), en función de las elecciones presidenciales del año 2015, donde resulta ganadora. El candidato a presidente fue Mauricio Macri y, la vicepresidenta Gabriela Michetti, ambos del PRO.
[4] La Fundación Pensar se autodefine como un espacio para la elaboración de políticas públicas (http://fundacionpensar.org.ar/). Funciona como usina de idea del PRO, partido liderado por Mauricio Macri.