Eutopia.
Revista de Desarrollo Económico Territorial N.° 26, enero 2025, pp. 85-104
ISSN 13905708/e-ISSN 26028239
DOI: 10.17141/eutopia.26.2025.6337
Políticas públicas y agricultura familiar en América Latina ante los escenarios agroalimentarios.
Public policies and family farming in Latin America in the face of agrifood scenarios.
María Mercedes Patrouilleau. Instituto Nacional de Tecnología Agropecuaria de Argentina (INTA) y Consejo Nacional de Investigaciones Científicas y Técnicas (CONICET). Centro de Investigación para la Agricultura Familiar (CIPAF). patrouilleau.mm@inta.gob.arORCID: https://orcid.org/0000-0002-9221-4342
Jean François Le Coq. Centro de Cooperación Internacional en Investigación Agronómica para el Desarrollo (CIRAD), Francia. UMR “Actores, Recursos y Territorios en el Desarrollo” (ART-Dev).
ORCID: https://orcid.org/0000-0003-1084-1973 ; jflecoq@cirad.fr.
Mario Daniel Anastasio. Universidad de Buenos Aires. Facultad de Agronomía.
ORCID: https://orcid.org/0009-0002-3146-9007 ; mailto:anastasi@agro.uba.ar.
Octavio Sotomayor. Consultor independiente.
Recibido: 14/08/2024 Aceptado: 12/10/2024
Publicado: 01/01/2025
Resumen
La construcción de escenarios narrativos constituye una estrategia analítica clave para el análisis de políticas, ya que permite forjar una mirada de futuro y abrir el campo de acción para atender problemas complejos que requieren abordajes estratégicos e integrales. En este estudio se han elaborado cuatro escenarios agroalimentarios para América Latina y El Caribe, en el marco de un trabajo de la Red PP-AL. Los escenarios fueron usados analíticamente para interrogar el futuro de las políticas para la agricultura familiar en la Región.
Los escenarios se construyeron con las técnicas de: escaneo del horizonte, análisis de factores claves y análisis morfológico. Luego se contrastaron los desafíos de políticas que plantearon los escenarios con el estado de la cuestión de las políticas para la agricultura familiar. Entre los resultados se presentan: el análisis del comportamiento de un conjunto de treinta factores claves, cuatro escenarios agroalimentarios con sus implicancias para el sector de la agricultura familiar y los desafíos de las políticas públicas en sus distintos niveles, con un horizonte temporal al año 2040.
Palabras clave: prospectiva agroalimentaria; futuros posibles; escenarios narrativos; políticas públicas; agricultura familiar.
Abstract
The construction of narrative scenarios is a key analytical strategy for policy analysis, as it provides a vision of the future and opens up the field of action to address complex problems that require strategic and comprehensive approaches. In this study, four agrifood scenarios for Latin America and the Caribbean have been developed by the PP-AL Network. The scenarios were used analytically to question the future of policies for family farming in the region.
The scenarios were constructed using the following techniques: horizon scanning, analysis of key factors and morphological analysis. The policy challenges posed by the scenarios were then contrasted with the state of the art of family farming policies. The results include: the analysis of the behaviour of a set of thirty key factors, four agrifood scenarios with their implications for the family farming sector and the challenges of public policies at different levels, with a time horizon to 2040.
Key words: agrifood foresight; possible futures; narrative scenarios; public policies; family farming.
Introducción
Este escrito es una invitación a pensar las políticas públicas para la agricultura familiar en el contexto de los posibles futuros agroalimentarios. La indagación sobre los futuros agroalimentarios constituye una herramienta clave para imaginar cuál puede ser la situación de la agricultura familiar en los futuros contextos, y en función de esto reflexionar acerca del rol de las políticas públicas para el sector, a treinta años de su inserción en las agendas de políticas a nivel regional.
Los antecedentes a nivel global dan cuenta de distintos desafíos que atraviesan en general las agriculturas familiares en el mundo. Además de las dificultades históricas de competitividad por pequeña escala, por falta de acceso a tecnologías y recursos productivos, se suman en esta nueva era la posible ampliación de brechas de desigualdad por la aceleración de la innovación tecnológica, las necesidades de adaptación al cambio climático, la necesidad de mejora de servicios y equipamiento en la ruralidad para retener a la población joven, los desafíos de la transición energética y de acceso al agua para producción y consumo, entre otras cuestiones.
El estudio que se presenta tuvo como objetivo delinear futuros agroalimentarios posibles para América Latina y el Caribe y promover un razonamiento desde el futuro hasta el presente, para analizar los desafíos de las políticas para la agricultura familiar, en vistas a dichos escenarios.
El trabajo se realizó en el marco de la Red Políticas Públicas y Desarrollo Rural en América Latina (Red PP-AL). Al ejercicio original (Patrouilleau et al. 2023) se le incorporó en esta instancia una focalización más explícita sobre las implicancias de cada uno de los escenarios para el sector de la agricultura familiar y un análisis de políticas para el sector basado en antecedentes, buscando destacar lo que deberá afrontarse en el futuro por parte de los múltiples niveles de gobierno y de las múltiples dimensiones de políticas.
En términos metodológicos la prospectiva ofrece enfoques abiertos y flexibles que buscan abordar los posibles desenvolvimientos de problemas complejos en el horizonte futuro, aplicando técnicas que permiten trabajar sobre la incertidumbre y la multicausalidad, e instrumentando dispositivos de pensamiento interdisciplinario. En este estudio la estrategia metodológica combinó elementos de análisis cuantitativo sobre los factores críticos, semi-cuantitativos para la evaluación de dichos factores de cara a la construcción de los escenarios y un diseño cualitativo en la construcción de las narrativas de los escenarios. Por una cuestión de espacio en este escrito no se presentan la primera parte de análisis cuantitativo de cada factor, sino que se hace énfasis en la evaluación del comportamiento de conjunto de los factores seleccionados y en los escenarios.
La escala de análisis del estudio es de nivel regional, incluyendo América Latina y el Caribe. No brinda detalles sobre el devenir de la agricultura y los sujetos agrarios a nivel de países o subregiones. Sin embargo, brinda un marco contextual que puede servir para el análisis de aspectos específicos referidos a procesos territoriales o de los sujetos agrarios en los diferentes países. El horizonte temporal prospectivo al que se imaginaron los escenarios es el año 2040.
A continuación, se presenta un marco de análisis dado por antecedentes de prospectiva agroalimentaria y detalles del proceso metodológico. En la tercera sección se presenta el análisis de factores críticos desarrollado para la construcción de los escenarios. En la cuarta, las narrativas de los cuatro escenarios y en la quinta se vinculan los escenarios con las políticas para la agricultura familiar. En las conclusiones se derivan implicancias para el análisis de políticas con escenarios y se plantean posibles líneas de investigación futuras.
Antecedentes y metodología del ejercicio prospectivo
La prospectiva agroalimentaria tiene antecedentes destacados en la Región. Desde inicios de los años 1970 existe una preocupación por los futuros agrícolas y alimentarios y cómo estos significan, o no, una oportunidad para superar debilidades de inserción en los mercados, de infraestructura y transformación productiva, así como problemas derivados de la heterogeneidad estructural de la ruralidad latinoamericana.
Una forma clásica que se dio y aun se da para abordar los posibles futuros es a través del análisis de tendencias, de proyecciones o del planteo de escenarios probables, basados en proyecciones o simulaciones. Estas aproximaciones tienen un énfasis predictivo, se apoyan en los conceptos de probabilidad y verosimilitud (Börjeson et al. 2006), siguiendo la línea de las tendencias. Este abordaje es muy común en los estudios de los organismos internacionales y sus instituciones en la Región, ya que estas cuentan con amplias bases de información, que permiten realizar estudios comparados, analizando las tendencias de las principales variables relacionadas con los mercados agrícolas, el consumo y los aspectos demográficos. Algunos trabajos pioneros de Comisión Económica para América Latina (CEPAL) son antecedentes de esta perspectiva (CEPAL 1974; 1979), así como más recientemente los trabajos de la Organización de Naciones Unidas para la Alimentación y la Agricultura (FAO 2018) y de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE) (OCDE-FAO 2021; FAO 2018; 2020). Estos plantean los rasgos más probables de los futuros agroalimentarios y permiten identificar retos y desafíos que se presentan para la región en base a los mismos.
Otra forma de abordar los futuros posibles, que es la que aquí implementamos, es por medio de la construcción de escenarios o narrativas alternativas sobre el futuro (Beach 2020). Estos se construyen para indagar sobre un abanico amplio de situaciones y acontecimientos posibles desde distintas perspectivas (Börjeson et al. 2006).
En la región existen antecedentes en la elaboración escenarios narrativos, principalmente de estudios realizados a nivel nacional, subnacional, o referidos a cadenas productivas específicas (Patrouilleau, Taraborrelli y Alonso 2021). En menor medida existen estudios con escenarios agroalimentarios de escala regional.[i]
En este tipo de ejercicios, y en los escenarios resultantes, se plantean distintos procesos y trayectorias sobre aspectos sociopolíticos, geopolíticos, tecnológicos, institucionales y en la configuración y acción de los sujetos sociales. Al tematizar sobre estos aspectos y al focalizar en los procesos, se ponen de relieve las instancias de toma de decisión, de formulación de estrategias y de políticas públicas que resultan claves en las diferentes trayectorias.
Los escenarios narrativos no se apoyan en el principio de probabilidad. Sus claves conceptuales se vinculan más con el análisis de la plausibilidad de los eventos y sucesos, la consistencia de los procesos y su trazabilidad y el contraste entre situaciones diversas para iluminar caminos alternativos (Kosow y Gaβner 2008). Buscan explorar los márgenes de las decisiones humanas y a vislumbrar trayectorias y situaciones que todavía no existen ni están predeterminadas (Gallopín y Patrouilleau 2022, 357). Así permiten construir nuevas visiones y discursos informados sobre los temas claves del futuro.
La dinámica analítica, constituida por distintas fases de la reflexión prospectiva, se resume en la Tabla 1.
Tabla 1: Fases del abordaje prospectivo con sus interrogantes y técnicas
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Fase prospectiva |
Interrogantes |
Técnicas |
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A. Sistematización de información |
¿Qué tendencias y señales de cambio se están dando en los sistemas agroalimentarios en la región? |
Exploración de tendencias a partir de datos secundarios, antecedentes e indicadores. Identificación de 30 factores claves. |
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B. Interpretación |
¿Cómo pueden los sistemas agroalimentarios regionales desenvolverse en el futuro? |
Análisis del rol de los factores claves y sus relaciones. Métodos semi-cuantitativos por parte del equipo de especialistas: - Evaluación de importancia e incertidumbre - Análisis de impactos cruzados |
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C. Prospección |
¿Cuáles serían los posibles escenarios contrastantes, qué los diferencia? |
- Análisis morfológico - Elaboración de narrativas. |
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D. Análisis de políticas |
¿Qué es necesario hacer para afrontar los futuros posibles y propiciar el deseable? |
Análisis del grado de alineamiento e integración de las políticas para afrontar los desafíos |
Fuente: Elaboración propia
La fase A consistió en una búsqueda sistemática de posibles tendencias, cambios o disrupciones que pudieran incidir en los escenarios posibles a futuro. Esto se realizó a través de información secundaria referida a aspectos de las dimensiones: comercio y política internacional, económica, político-institucional, productiva, social y ambiental. En este análisis se utilizaron bases de datos de la FAO, Banco Mundial (BM), OCDE, CEPAL, entre otras, así como bibliografía académica específica y antecedentes de estudios de prospectiva agroalimentaria. El equipo núcleo del proyecto identificó a partir de este análisis de datos 30 factores claves sobre los cuales profundizar en la siguiente fase. Estos análisis se detallan en la publicación original (Patrouilleau et al. 2023).
En la fase B se recurrió a dos técnicas semi-cuantitativas. Se usó la evaluación de importancia e incertidumbre para identificar las incertidumbres críticas, es decir, aquellos factores que tienen la capacidad de producir distintos escenarios, por su alto nivel de incidencia sobre el foco y su alto grado de incertidumbre sobre su evolución (Schwartz 1998). Y se usó la técnica de análisis de impactos cruzados para trabajar sobre las relaciones sistémicas entre los factores (Godet y Durance 2011). Esto permitió identificar distinto tipo de roles que asumen los factores en el conjunto: influyentes, de riesgo, transmisores, reguladores, de resultado y estructurar los escenarios.
En estas dos actividades se recurrió a una consulta a especialistas de distintos países, miembros de la Red PP-AL[ii], quienes resolvieron de manera individual ambos ejercicios. Luego se promediaron las evaluaciones para llegar a visiones de conjunto sobre ambos ejercicios.
En la fase C se realizó un análisis morfológico y se elaboraron las narrativas. El análisis morfológico plantea un modelado cualitativo que permite analizar la coherencia de la combinación de distintos estados futuros de los factores (Kosow y Gaßner 2008; Álvarez y Ritchey 2015). Para el mismo se tomó como punto de partida las incertidumbres críticas y los factores más influyentes derivados de la fase anterior.
Al elaborar las narrativas se fueron incorporando detalles del conjunto de los factores analizados, trabajando sobre la coherencia entre los procesos de las distintas escalas y dimensiones. Una versión preliminar de los escenarios se puso en discusión en una instancia plenaria de la Red PP-AL, en ocasión de un seminario realizado en 2022.[iii] Allí se recibieron devoluciones y cuestionamientos que sirvieron para mejorar las narrativas.
Para el análisis de políticas de la fase D se recurrió a un estado de la cuestión sobre políticas para la agricultura familiar, incluyendo antecedentes de la Red PP-AL, contemplando algunos casos de éxito y otros de mayores dificultades. Se analizó el grado de alineamiento (alignment)[iv] existente o necesario de las políticas para la agricultura familiar con los principales desafíos de políticas que se identifican en los escenarios.
El análisis de los treinta factores críticos para la construcción de los escenarios agroalimentarios
A partir de la instancia de exploración del horizonte se identificaron treinta factores críticos con relevancia en la definición de los futuros alternativos. Estos factores fueron identificados como críticos en la fase A ya sea porque tienen una potencial incidencia en el foco del estudio, o porque son relevantes para evaluar los escenarios en términos de los resultados esperados o deseables.
Cada uno de estos factores identificados son fenómenos complejos en sí mismos, por eso los llamamos factores y no meramente variables. Fueron nombrados y conceptualizados luego del análisis de información sobre distintas variables e indicadores relacionados. En la instancia de análisis y de síntesis se dio cuenta de una retrospectiva de cada factor con series de datos de indicadores y se plasmaron sus posibles alternativas de evolución en el horizonte futuro.
La Tabla 2 presenta el conjunto de factores críticos dentro de las dimensiones de diagnóstico abordadas. A este conjunto de factores se le aplicaron las técnicas de análisis de la fase B.
Tabla 2: Dimensiones y factores críticos analizados
Fuente: Elaboración propia
En este conjunto, la consideración de la agricultura familiar se da de manera transversal. En varios de los factores económicos ambientales y productivos se detallaron los resultados que los procesos significaban en la estructura social agraria. Por ejemplo, el factor Impactos del Cambio Climático (f27) analiza las posibilidades de adaptación de los distintos estratos productivos según las políticas y los acuerdos internacionales que se tomen al respecto. Lo mismo pasa con factores productivos como el referido al tema riego (f17), a los canales alternativos de comercialización (f18), servicios de transporte (f21) o generación de empleo no agrícola en la ruralidad (f7). Otros factores aludieron específicamente a problemáticas de la agricultura familiar, tales como: fragmentación vs concentración de la estructura social agraria (f20), efectividad y eficiencia de las políticas de transferencia y extensión rural (f12) y permeabilidad a las demandas de los movimientos sociales agrarios (f13).
La evaluación de importancia e incertidumbre permitió destacar aquellos factores que resultaban muy importantes para el foco de estudio y además comportaban un alto nivel de incertidumbre sobre su evolución, y por lo tanto se constituyen en incertidumbres críticas (Schwartz 1998). Los factores que cumplen estas condiciones se ubican en el Gráfico 1 en el cuadrante de arriba a la derecha. Estos tienen más posibilidades de abrir el desarrollo a distintos escenarios.
Gráfico 1: Resultados de la evaluación de importancia e incertidumbre
Fuente: Elaboración propia.
Como puede verse, las incertidumbres críticas se relacionan con el cambio climático (f27), la transición energética (f28) y aspectos políticos e institucionales: gobernanza de las transiciones (f11), la conflictividad (f30), la efectividad y eficiencia de las políticas de transferencia y extensión (f12) y la gobernabilidad (f9). En menor medida los precios (f1).
Por otro lado, con la técnica de análisis de impactos cruzados se buscó analizar la jerarquía relativa que adquieren los factores y sus roles específicos en relación con el conjunto. Los resultados se muestran en el Gráfico 2.
Gráfico 2: Resultados del análisis de impactos cruzados
Fuente: Elaboración propia.
El resultado plasmado en este gráfico de dispersión da cuenta de la forma general del sistema y de algunos roles que cobran los factores según donde se ubican. La forma general da cuenta de un sistema inestable. Hay pocos factores que resultan altamente influyentes y poco dependientes (en el cuadrante arriba-izquierda). El que más se posiciona en este rol es Gobernabilidad (f9). Otros se acercan a esta posición con una influencia media: Normativas, Permeabilidad a demandas (f13), Endeudamiento (f5), Integración (f8) y Digitalización (f5).
El sistema es inestable también porque muchos factores caen sobre la diagonal, lo cual quiere decir que son al mismo tiempo muy influyentes y muy dependientes. Los factores que caen en la parte superior de la diagonal (marcados en rojo) se consideran factores de riesgo, porque cualquier acción sobre estos puede repercutir en muchos otros. Esta es claramente la posición de los factores: Impactos del CC (27), Gobernanza Transiciones (11) y Transición Energética (28). Los que se encuentran también arriba a la derecha (en amarillo) son un poco menos dependientes, por lo que pueden aportar más a la estabilidad del sistema. Pueden considerarse también factores transmisores. Es el caso de la Orientación de la Política de CTI (10) y de las Negociaciones sobre CC (4).
Los factores que se ubican justo en el centro se consideran reguladores, porque son medianamente influyentes e influidos. Es el caso de: Posición en el mercado internacional (2), Políticas de Formación y capacitación (16), Canales Alternativos de Comercialización (18) y Efectividad y eficiencia de las políticas de transferencia y extensión (12). También pueden aportar cierta estabilidad al sistema tomados en conjunto.
El factor Modelos de uso del suelo (19) se ubica en una posición de resultado. Muy dependiente y a la vez integrado a las dinámicas generales. Agroecología y Bioeconomía (29) se mantiene como un factor ambiguo: entre factor de resultado y de riesgo.
En síntesis, la lectura de estos resultados es que la cuestión agroalimentaria en la región, que es el foco de nuestro problema, presenta a futuro una situación de alta inestabilidad. Además de la forma que da el diagrama de dispersión, hay factores específicos que fundamentan la inestabilidad del sistema, y tienen que ver con aspectos ambientales, de transición energética y relacionados con la forma en que se den las políticas sobre esos temas. Aunque existen varios factores reguladores y transmisores, que, tomándolos de manera articulada, y alineados a los objetivos, podrían contribuir a su estabilidad. Este aspecto es clave para considerar en términos de políticas públicas.
Los escenarios posibles y las implicancias para la agricultura familiar
Los escenarios posibles fueron trazados a partir de diferenciar y combinar la evolución de nueve subdimensiones temáticas, que a su vez integran factores críticos, en el análisis morfológico. A esto le sumamos, una focalización más explícita sobre las implicancias para los sectores de la agricultura familiar, en cada escenario.
Las subdimensiones temáticas que describen los escenarios son: 1. Contexto geopolítico y mercados; 2. Impactos del Cambio Climático; 3. Alianzas y proyectos estratégicos a escala regional; 4. Gobernabilidad de los sistemas políticos y disponibilidad de recursos públicos; 5. Gobernanza sobre las transiciones ecológicas y energéticas; 6. Capacidades productivas y de equipamiento; 7. Modalidades productivas de uso del suelo y de los recursos hídricos; 8. Empleo en la ruralidad; 9. Demografía, urbanización y consumo y 10. Importancia y condiciones de la agricultura familiar, en el marco del contexto de otros actores.
Cada escenario adopta un perfil particular en cada una de las subdimensiones. Se trabajó en la coherencia de las narrativas, de modo que la combinación de estados posibles resulte plausible, coherente y contrastante. A continuación, se presentan las narrativas de cada escenario formulado. Estas permiten identificar los diferentes campos de acción que llevan a las situaciones futuras, en el contexto de otras variables.
Escenario 1: Camino de diseño
El Escenario 1: Camino de Diseño es el escenario que se considera más positivo en sus resultados, tanto por lo referido a aspectos productivos y económicos, como por los aspectos ambientales y sociales. Para los sectores de la agricultura familiar es el mejor escenario.
En el plano internacional se dan nuevos mecanismos de negociación, con renovación de foros y coordinación de acciones. Esto permite abrir nuevos mercados y también la operatoria de mecanismos concertados de estabilización de precios de commodities que reducen la volatilidad. Se dan avances en las negociaciones referidas al cambio climático que permiten ir alcanzando las previsiones más optimistas en este plano.
En términos regionales se dan posicionamientos estratégicos comunes en comercio agrícola, acción climática, desarrollo científico tecnológico y obras de infraestructura de transporte multimodal y transición energética. No quiere decir que se involucren activamente todos los países en todos esto ámbitos. Pero sí se logran acuerdos de mediano plazo en torno a proyectos que permiten superar ciertos “cuellos de botella” estructurales de la producción agroalimentaria, que tienen que ver con infraestructura de transporte, y posiciones en los mercados internacionales en función de la acción climática, movilizando y canalizando recursos para la adaptación y la mitigación. Se avanza también, en marcos normativos comunes para las transiciones ecológicas y la gestión de recursos naturales estratégicos.
A nivel de los sistemas políticos, se fortalecen los sistemas democráticos con diálogos entre las distintas fuerzas. Se dan acciones concertadas que brindan soluciones progresivas de los problemas de endeudamiento y déficit fiscal. Esto permite que se plasmen proyectos de inversión pública en infraestructura rural con esquemas público-privados y multinivel. Las estructuras de gobernanza institucional vuelven más eficaces y sostenibles las políticas para la transición energética y la acción climática, con sistemas de información territorial, monitoreo y evaluación de políticas.
Se dan avances en el agregado de valor agrícola gracias a las mejoras en transporte y en transición energética. Se desarrollan nuevas actividades y productos basados en la bioeconomía en el sector: alimentos, biocombustibles, bioinsumos, fibras vegetales e industria farmacéutica. La agroecología se desarrolla con amplia difusión y adaptación a distintas escalas y modalidades, integrando aspectos de la transición y transformación digital. Sectores industriales y de servicios se vuelven más complejos integrados a la producción de base agrícola, a través de mejoras en tecnologías de procesos y de esquemas de diseño resilientes de los agroecosistemas. Con apoyo en la digitalización se da mejoras en la trazabilidad y los sistemas de información de mercados.
Se difunden modelos de uso del suelo con sistemas productivos integrados en base a enfoques holísticos, de aprovechamiento de recursos y prácticas de manejo sustentables, con rotación de cultivos, integración de actividades agrícola-ganaderas, incorporando también otras como la piscicultura, silvicultura, turismo rural y gastronomía. Esto genera un incremento del empleo no agrícola en la ruralidad a través de una red más densa de servicios y de una mayor transformación de productos básicos en los territorios rurales. El impulso a la digitalización también permite el fortalecimiento de las capacidades y competencias, complementando estrategias tradicionales de extensión rural con herramientas digitales, dando lugar a la formación transcultural y a la formación bilingüe, con apoyo en el enfoque de formación de formadores. La continuidad de políticas para la equidad de género permite que crezca la participación de mujeres en el empleo rural y en la dirección de la empresa agraria.
En términos demográficos se da un crecimiento de ciudades intermedias. Jóvenes encuentran oportunidades en localidades integradas a circuitos productivos rurales. La ruralidad cambia de fisonomía y se convierte en espacio para actividades diversas en distintas etapas de la vida. Se da un nuevo crecimiento de redes de actores rurales a nivel regional, tanto de la agricultura familiar como de segmentos empresariales, con participación activa en instancias de diálogo y formulación de políticas. Las condiciones de producción y de vida de los sectores de la agricultura familiar mejoran. Algunos segmentos productivos de la misma logran involucrarse en actividades de exportación en el marco de redes, en foros políticas de cooperación y en el comercio regional de alimentos.
En algunas regiones y países se logran revertir procesos históricos de disminución de la población de pequeños productores y de despoblamiento rural.
Escenario 2: Granero degradado
El escenario 2: Granero degradado es un escenario negativo tanto para los sectores de la agricultura familiar como para la actividad agrícola en general en la Región. Este se da en un contexto internacional y geopolítico complicado por tensiones y multiplicación de conflictos. Crecen las barreras para las exportaciones agroalimentarias. No se logran abrir nuevos mercados significativos, ni diversificar las exportaciones agrícolas. Tampoco se dan a nivel regional acuerdos ni proyectos sobre temas estratégicos. Sólo se plasman algunos proyectos de inversión relacionados con las exportaciones de grandes complejos agroindustriales.
En este escenario global, el cambio climático se acelera. La temperatura global se eleva por encima de las peores previsiones, lo cual genera fuertes impactos en la producción, con escasez de recursos hídricos en vastas regiones, impacto de inundaciones y eventos extremos.
En términos económicos, varios países atraviesan grandes y largas crisis de endeudamiento. En este contexto, las políticas fiscales recesivas prevalecen, complicando la inversión en infraestructura rural y políticas de desarrollo. En términos de políticas de transición ecológica y energética se dan experiencias puntuales con apoyo de financiamiento internacional, pero con reducido impacto y sostenibilidad por no integrarse realmente en los sistemas institucionales ni incorporar la mirada de mediano y largo plazo.
Se dan pocas inversiones en infraestructura digital y en cuestiones de transición energética. En términos de infraestructura y servicios de transporte se privilegian las vías de comunicación terrestre y fluvial de traslado de commodities, por lo cual las empresas trasnacionales refuerzan su presencia en segmentos claves de la logística, integrando verticalmente el trasporte fluvial y el terrestre, favoreciendo aún más la concentración en la estructura del mercado y en los territorios.
Los sistemas de extensión agrícola se van debilitando por falta de visión y presupuesto. La experimentación y aplicación de nuevas técnicas de producción se basan en sistemas de extensión privados, casi exclusivamente digitales. El enfoque productivista lineal mantiene su vigencia. Crece la tendencia al monocultivo y a los desiertos verdes, impactando en la biodiversidad y en la calidad de los recursos. Los nuevos empleos agrícolas resultan de baja calidad y especialización.
En este marco, continúa la tendencia a la concentración urbana. Crece el despoblamiento de las zonas rurales. Las brechas de género en la ruralidad se mantienen, sin políticas específicas para revertir la situación.
El debilitamiento de instancias de integración regional afecta también el alcance de las organizaciones de los sujetos sociales agrarios. El diálogo político entre los actores y los gobiernos se circunscribe a los ámbitos nacionales. Los gobiernos privilegian a los grandes sectores exportadores, multinacionales y actores del mercado financiero. Por lo que, el espacio para la construcción de políticas se ve reducido para los pequeños productores, pequeñas y medianas empresas y movimientos sociales agrarios. Sólo se accede a políticas compensatorias moderadas y destinadas a controlar el conflicto social. En este contexto, crecen las acciones y los grupos radicalizados. Las luchas por la tierra y por el acceso y uso de los recursos hídricos se reavivan y recrudecen. Movimientos socioambientales articulan demandas de los territorios oponiéndose a diversos tipos de proyectos productivos.
Este escenario pone en jaque a los sectores de la agricultura familiar e incluso a productores medianos más capitalizados, acentuándose la tendencia a la concentración de la tierra y del gerenciamiento productivo orientado a la maximización de resultados financieros, empeorando las condiciones productivas y de vida del sector.
Escenario 3: Nueva modernización excluyente
Este escenario es provechoso para la actividad agroindustrial de la región desde una perspectiva de corto a mediano plazo, no de largo plazo. Se da una suba de la productividad de las principales cadenas exportadoras. Sin embargo, es un escenario negativo para los sectores de la agricultura familiar.
Se da cierta diversificación de los destinos de exportación gracias a la mayor presencia en la región de nuevos actores del comercio internacional. En términos de la agenda de adaptación al cambio climático se dan ciertos avances en los segmentos productivos de amplia escala, motivados por nuevos estándares comerciales. En cambio, en los sectores de pequeña escala escasean las oportunidades y los recursos para las adaptaciones, por lo cual el alcance territorial no resulta significativo.
Se dan alianzas estratégicas que potencian la tecnología agrícola regional con investigación e innovación fortaleciendo la inteligencia productiva de grandes explotaciones, con algunos proyectos de relevancia en infraestructura y en homologación de normativa que permiten avanzar en la transición energética en algunas actividades y cadenas.
Se dan situaciones disímiles en cuanto a la estabilidad económica y la gobernabilidad en los distintos países. Algunos logran estabilizar sus cuentas y disminuir su nivel de endeudamiento con planes ortodoxos o más moderados. Otros, en cambio, atraviesan períodos de ajustes y crisis políticas. No se dan avances significativos en términos de gobernanza institucional para las transiciones ecológicas y energéticas. Los enfoques agroecológicos y de la bioeconomía no terminan de permear en la práctica y la gestión de agroecosistemas. Solo se integran marginalmente en el reemplazo de ciertos insumos.
Se da un avance del riego tecnificado en varios países con inversiones solventados en las nuevas alianzas comerciales. Esto permite intensificar la producción en varias regiones y genera también problemas de gestión del recurso hídrico en otras. Se dan avances en la transformación y transición digital de segmentos más capitalizados, permitiendo su expansión territorial y la mejora productiva.
La falta de políticas efectivas de alfabetización digital y de infraestructura de conectividad para un acceso más amplio, junto con la falta de compromiso con la temática de la educación formal, hace que buena parte de la pequeña y mediana producción, fundamentalmente la producción familiar, no termine de integrarse a los procesos de digitalización.
Con apoyo en nuevos socios se plasman inversiones en proyectos de infraestructura de transporte, orientados a la exportación, con mejoras en tecnologías de gestión y logística de infraestructura vial y ferroviaria hacia los principales puertos. Vastas regiones se mantienen desacopladas de las mismas. Se da cierto dinamismo en el empleo rural en ocupaciones de baja calificación. En términos demográficos continúan los procesos de gentrificación en grandes ciudades, con migración rural hacia las mismas.
A nivel institucional y de políticas públicas se da un cierre social sobre las agendas de la agricultura familiar. Se plasman nuevas brechas de conocimiento y de acceso a recursos para producir. El rezago en el acceso a recursos, conocimientos y dotación tecnológica impide a los segmentos de la agricultura familiar aprovechar el contexto de oportunidades, generando dependencia de políticas asistenciales. La falta de alternativas de ocupación debido al escaso desarrollo de actividades de transformación y agregado de valor en la ruralidad y la falta de políticas eficaces para afrontar este problema hacen que se reproduzcan y profundicen los procesos de exclusión social de las mujeres.
Escenario 4: Back to rural
Este cuarto y último escenario plantea un contexto negativo para el sector y para los países en términos generales, con algunos márgenes para aprovechar circunstancias de autonomía y de cierto aislamiento para sectores de la agricultura familiar.
En términos globales, se multiplican los conflictos entre potencias de Occidente y países de Oriente. Esto genera alzas de precios, crisis alimentarias y de abastecimiento energético. Se dan algunas experiencias puntuales de adaptación al cambio climático. En general la agenda climática se vio desplazada por la necesidad de atender otras urgencias. América Latina y el Caribe pasa a ser escenario de confrontación y de disputas entre países con injerencia de los conflictos globales.
La inestabilidad es la marca del gobierno de estos tiempos, pudiendo algunos Estados nacionales perder incluso control sobre partes de sus territorios. Los gobiernos subnacionales ganan peso fiscal. Grandes obras de infraestructura se ven imposibilitadas. Solo a nivel local se dan casos de políticas efectivas. Se da un vuelco hacia circuitos cortos de producción y comercialización, con diferente alcance según regiones. Los modelos productivos de bajos insumos son los que resultan más viables. Se dan procesos de transición energética hacia esquemas de pequeña y baja escala, con baja de productividad, en un contexto de oferta limitada de energía.
Es un contexto de mejor suerte para los países productores y de crisis alimentarias para los países no productores de alimentos. Crece la producción agroecológica en los sectores campesinos, con protagonismo de movimientos agroecológicos. Se dan también algunas experiencias de transición digital en pequeñas escalas, alimentada por las grandes empresas trasnacionales o proyectos de otros países. Ganan protagonismo las redes y formas alternativas de generación de conocimiento, con resultados dispares.
A nivel local, los modelos de uso del suelo se tornan más holísticos. Se desarrollan distintas actividades dentro de las unidades productivas: producción de energía, agrícolas, pecuarias, ictícolas y forestales. Crecen biofábricas de pequeña escala y formas de aprovechamiento de residuos. En algunas regiones crecen los mercados intrarregionales.
La ocupación laboral en la ruralidad se ve revitalizada. Crecen actividades agroindustriales de pequeña escala, con disparidad entre regiones Crece la población viviendo en la ruralidad y en pequeñas ciudades, ya que se volvió en alguna medida insostenible la vida en las grandes ciudades. Se da un contexto de migraciones muy complejo, no exento de conflictos.
La seguridad alimentaria y nutricional de la población varía según las regiones, dándose mejoras en algunas y mayores déficits en otras. En donde empeora se dan conflictos sociales y crisis políticas. En ciertas regiones se da un crecimiento de los sectores de la agricultura familiar, con distintos niveles de desarrollo productivo, algunos muy ligados a la subsistencia, otros más integrados a los mercados regionales.
Las políticas públicas para la agricultura familiar en el marco de los escenarios posibles
Una vez planteados los escenarios, nos queda analizar cuál puede ser el rol de las políticas para la agricultura familiar y cómo estas deben articularse y alinearse con otras dimensiones de las políticas públicas, ya sea a nivel internacional y regional (estrategias de alianzas y proyectos estratégicos) o a nivel de las políticas nacionales de distinto tipo.
Como se ha
remarcado en investigaciones previas (Sabourin,
Samper y Sotomayor 2014), las políticas para la agricultura familiar cobraron
impulso en la región en las décadas de 1990 y de los 2000, como consecuencia de
varios procesos, entre ellos, de la liberalización de los mercados, los
procesos de estabilización económica, nuevos ciclos de democratización política
y un modelo de difusión e internacionalización del tema con protagonismos
varios entre ellos, de las academias, los organismos internacionales y los
movimientos sociales agrarios. Y tuvieron entre sus campos de acción distintos
focos, a veces concentrándose sobre temas clásicos de las políticas agrarias (acceso
a tierras, infraestructura o fortalecimiento de capacidades), en marcos
regulatorios o en políticas focalizadas a poblaciones específicas a través de subsidios,
con apoyo para la adaptación tecnológica y la capacitación y promoción de la
organización del sector (Sabourin, Samper
y Sotomayor 2014).
Como plantaron Grisa y Schneider (2015) en el análisis del caso Brasil, pero que sirve también como esquema de análisis más general, el abanico de políticas con el referencial de “agricultura familiar” constituyó una segunda generación de políticas agrarias. La primera se había enmarcado en el referencial sectorial más clásico de las cuestiones agrarias o agrícolas y se había enfocado más específicamente en torno al tema de la reforma agraria. Y la tercera se focalizó en los aspectos ambientales y comerciales relacionados con los sistemas alimentarios (mercados específicos para la agricultura familiar, precios mínimos, sellos diferenciados).
Los escenarios formulados hacen ver que las acciones necesarias para el fortalecimiento de los sectores de la agricultura familiar deben articular e integrar estas distintas dimensiones de las políticas, sus distintos focos y generaciones temáticas para otorgarle estabilidad a los sistemas agroalimentarios y avanzar en sistemas inclusivos y sustentables, incluyendo las transiciones que son necesarias a futuro.
Los escenarios también plantean que se deben integrar estrategias que van más allá de las políticas públicas, hacia el plano de lo político y la política, en el sentido de la forma y constitución del sistema institucional, el modo en que se integran las políticas, la concepción de los distintos planos de la acción pública (internacional, regional y nacional) y, a su vez, dentro de los países con los niveles subnacionales. Este impulso estuvo presente en el momento de la institucionalización de las políticas para la agricultura familiar, al crear la categoría e institucionalizarla con muy distintos niveles de avance en los diferentes países, difundiendo marcos comunes, experiencias, nuevos registros (Gisclard Allairde y Cittadini 2015; Grisa y Sabourin 2019; Niederle 2017).
En el horizonte futuro estas estrategias deben fortalecerse y perfeccionarse en base a los aprendizajes que derivan de las experiencias concretas. La dimensión de la integración de la acción en distintas escalas puede servir para reforzar la efectividad y eficiencia de las políticas de extensión rural, o con en acuerdos estratégicos sobre cuestiones claves como infraestructura de transporte y logística, transición energética, digitalización, sistemas integrales de gestión de recursos hídricos y de suelos, estrategias de I+D agrícolas y agroecológicas, con políticas de cooperación pensadas a mediano plazo.
Las investigaciones antecedentes también han demostrado que, desde la sola política sectorial o desde un enfoque de políticas sociales focalizadas vinculadas a los sujetos de la agricultura familiar, no se terminan de mover las estructuras reales que mantienen el orden social existente y las tendencias estructurales (Namdir-Iraní et al. 2020), y mucho menos se puede avanzar en las transiciones ecológicas necesarias (acción climática, transición energética), los sistemas alimentarios y la incidencia territorial (Sabourin et al. 2017; Le Coq et al. 2021; Valencia-Perafán et al. 2020). Así también lo plantean los escenarios al destacar el plano de la gobernanza de las políticas para la transición energética o ecológica y en la estabilización de los sistemas agroalimentarios.
Por el lado el sistema político, los escenarios plantean que el contexto de estabilidad política y económica es clave para poder trazar las estrategias de mediano plazo, e impulsar con apoyo en asociaciones y alianzas estratégicas, las inversiones que requieren los procesos de transformación rural. Por el lado del sistema científico y tecnológico, restan también múltiples desafíos, ante los cambios que impone la transición digital, y con temas pendientes como la regulación sobre las plataformas digitales, o la transculturalidad de los abordajes, trascendiendo esquemas monolingües y monoculturales. Esta dimensión también requiere de instancias de concertación de políticas de nivel regional e internacional.
Desde la dimensión política, se vuelven fundamentales también los espacios de concertación de políticas multi-actorales. La permeabilidad a demandas vinculadas con la agricultura familiar será posible solo si se mantienen activos y dinámicos estos espacios.
En síntesis, el abordaje prospectivo planteado, abre un abanico de desafíos políticos, institucionales y de diseño y análisis de políticas. Desde múltiples ángulos lo que conocíamos como políticas para la agricultura familiar deberá transformarse, sin menospreciar la categoría política, pero dando cuenta de la multiplicidad de escalas y de entradas específicas que tendrán que desarrollarse para seguir aportando a la inclusión social de los sujetos agrarios y para su participación más plena en la definición de los estilos de vida en América Latina y El Caribe.
Análisis de políticas con escenarios: aportes y nuevas líneas, a modo de conclusión
Para cerrar, nos quedan por destacar algunos puntos analíticos para terminar de valorar el aporte que hacen los escenarios al análisis de políticas para la agricultura familiar.
El análisis de factores críticos y la construcción de escenarios deja planteada la importancia de los distintos niveles de acción, tanto a nivel de la promoción de consensos y acciones estratégicas en el plano internacional, como en el plano de las políticas nacionales. El escenario más favorable, es aquél en el que se da una coherencia de estrategias acertadas en los distintos planos.
El contraste entre los escenarios futuros posibles y la trayectoria de las políticas para la agricultura familiar plantea la necesidad de imaginar nuevas formas de alineamiento entre estas políticas y los principales desafíos de transformación en infraestructura, de transiciones ambientales y energéticas, y de diseños productivos con base en el conocimiento científico-tecnológico.
Los escenarios no pretenden ser predicciones sino más bien hacer visibles, reconocibles, los posibles rasgos del futuro, en sus trazos generales, e imaginar procesos. Realizarlos, utilizarlos para reflexionar y analizar acciones y políticas permite trabajar sobre la coherencia entre planos, refinar planes de acción y estrategias. En su conjunto, permiten contemplar la diversidad de factores que interactúan en la producción de futuros, la multiplicidad de espacios de acción. El futuro que se concrete posiblemente resulte un híbrido entre los escenarios trazados.
Del conjunto de procesos analizados, emergen una variedad de temas en donde nuevos ejercicios focalizados a nivel de subregiones, países o sistemas productivos pueden aportar a imaginar con mayor precisión las trayectorias y caminos posibles. Incluso estos nuevos ejercicios podrán plantear un horizonte temporal más lejano, permitiendo imaginar transformaciones más radicales respecto del presente. Entonces se podrá reflexionar sobre las nuevas fisonomías de lo rural, sobre sus posibles nuevas integraciones con lo urbano, sobre las sinergias entre los sectores productivos y nuevas configuraciones territoriales.
En términos metodológicos, otra tarea pendiente es la de integrar en el enfoque de escenarios narrativos simulaciones dinámicas que permitan apreciar cuantitativamente el valor de ciertas variables de los sistemas agroalimentarios y sobre los sujetos agrarios a futuro. Con estos posibles nuevos focos y horizonte se puede seguir sumando a la discusión científica y de políticas públicas.
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Notas