Eutopia.
Revista de Desarrollo Económico Territorial N.° 23, junio 2023, pp. 188-212
ISSN 13905708/e-ISSN 26028239
DOI: 10.17141/eutopia.23.2023.5920
Prospectiva
territorial para el desarrollo regional sostenible de la zona de frontera
colombo – ecuatoriana
Territorial
prospective for the sustainable regional development of the colombian-ecuadorian
border area
Eduardo David Chalapud Narváez. Docente –
Investigador de la Corporación Unificada Nacional de Educación Superior CUN,
Ipiales, Colombia, investigador Ad – honorem Centro de estudios prospectivos de
Cuyo, Mendoza, Argentina, https://orcid.org/0000-0003-0723-2149. eduardo_chalapud@cun.edu.co
Recibido: 03/03/2023 – Aceptado:
13/05/2023 .
Publicado: 20/06/2023
Resumen
El
objetivo de la presente investigación, es proponer un modelo de escenarios para
el desarrollo regional sostenible de 13 municipios ubicados en la zona
fronteriza colombo – ecuatoriana al sur del departamento de Nariño. Para ello,
es necesario utilizar las herramientas de prospectiva territorial hacia el año
2.040. Se establece la importancia del desarrollo de políticas públicas que
tengan relación con la infraestructura, innovación, comercio internacional,
educación y desarrollo económico. Se movilizó a colaboradores/expertos que
mediante la aplicación del método Delphi identificaron las variables clave,
actores relevantes y escenario apuesta ajustados a los objetivos de desarrollo
sostenible (ODS). Los principales
resultados derivan de la capacidad de los actores como principales impulsores
del sistema en el cumplimiento de las estrategias elaboradas mediante la matriz
de Importancia y gobernabilidad (IGO), en temas relevantes como
infraestructura, educación, comercio internacional, empresarismo, transporte,
empleo y medio ambiente. Además, se
concluye que es necesario gestionar presupuesto, clusters, planes de
desarrollo, Tecnologías de la Información y Telecomunicaciones (TIC) y
educación para facilitar el desarrollo regional sostenible a largo plazo.
Palabras Clave: Prospectiva territorial, Desarrollo Sostenible, Desarrollo regional,
Escenarios, Estrategias, Políticas públicas.
Abstract
The objective of
this research is to propose a model of scenarios for the sustainable regional
development of 13 municipalities located in the Colombian-Ecuadorian border
zone in the south of the department of Nariño. For this purpose, it is
necessary to use the tools of territorial prospective towards the year 2040.
The importance of the development of public policies related to infrastructure,
innovation, international trade, education and economic development is
established. Collaborators/experts were mobilized who, through the application
of the Delphi method, identified the key variables, relevant actors and betting
scenario adjusted to the Sustainable Development Goals (SDGs). The main results derive from the capacity of
the actors as the main drivers of the system in the fulfillment of the
strategies elaborated through the Importance and Governance (IGO) matrix, in
relevant topics such as infrastructure, education, international trade,
entrepreneurship, transportation, employment and environment. In addition, it is concluded that it is
necessary to manage budget, clusters, development plans, ICT and education to
facilitate long-term sustainable regional development.
Keywords: Territorial Prospective, Sustainable Development, Regional Development,
Scenarios, Strategies, Public Policies.
Introducción
La disertación del
desarrollo regional, aborda diversos aspectos que se relacionan con la solución
de problemas estratégicos generados por variables internas de los territorios
que no han sido controladas en un espacio – tiempo determinado (Harmaakorpi y Uotila,
2006). Según Alarcón y González (2018), “La clave para lograr
un desarrollo regional sostenible se encuentra en la relación activa con el
entorno local y en la capacidad de generar una dinámica productiva ligada a la
innovación, creatividad, infraestructura, educación, financiación, tecnología y
liderazgo” (p. 11), así como en la transformación de la cultura organizacional
de los actores locales (Camarena et al., 2022). La aplicación y gestión de las políticas públicas juegan
un papel fundamental en la obtención de nuevos procesos y tipos de
instituciones que puedan transformar la economía y las dinámicas de crecimiento
(Peralta, 2019).
En el caso específico
de la zona fronteriza entre Colombia y Ecuador, ubicada en el Departamento de
Nariño, al sur occidente de Colombia, está compuesta por 13 municipios[i], con
características similares (Figura 1). Sin embargo, el desarrollo de esta zona está
limitado por causas sociales, políticas, económicas y ambientales que afectan
directamente al desempeño del desarrollo sostenible (Casanueva, 2022). Entre las
principales causas se pueden mencionar:
En primer lugar, infraestructura
económica y social, que tiene que ver con la deficiente prestación de servicios
públicos, baja cobertura en educación superior, defectuosa infraestructura vial
y de conectividad que permita la salida de productos y la disminución de los
costos de transporte (Gruesso, 2019).
En segundo lugar, existe
restringida gobernanza de políticas públicas, que está relacionada con alta
inseguridad, bajo nivel de participación política, limitada planeación en la
elaboración y ejecución de políticas públicas de largo plazo que se evidencia
en los planes de desarrollo de cada uno de los 13 municipios, disminución de
fuentes de agua y alta explotación de flora y fauna que afecta el ecosistema (Cámara de comercio de
Ipiales, 2022).
En tercer lugar, el
auge de la economía ilegal, concerniente al contrabando de productos desde y
hacia el Ecuador, el incremento de familias con alta vulnerabilidad por la
migración, al igual que un bajo sentido de pertenencia hacia los bienes
públicos (Viveros, 2019). Lo anterior, indica que la calidad de vida de sus
habitantes se muestre inferior al promedio nacional limitando su acceso a una
vivienda digna (Secretaría Nacional de
Planificación y desarrollo, 2017).
Por último, bajo empresarismo
e industria, que concierne a la escasez de incentivos para la inversión empresarial,
alto desempleo, seguido de una limitada generación de valor agregado e
innovación en la producción, incapacidad para crear productos agroindustriales,
poca exportación de bienes primarios y escaso aprovechamiento del sector
turístico (Acosta, 2020).
Como elemento
esencial, para la toma de decisiones y la aplicación de las políticas públicas
que ayuden al equilibrio y al desarrollo sostenible de la región, surge la
prospectiva. “Se trata de una herramienta útil que guía la planificación en
entornos inconsistentes e inciertos, mejorando la capacidad de anticipación”
(Mack, 2005, p.75). Entre sus beneficios se encuentran: a) el desarrollo de
soluciones institucionales territoriales; b) la contribución a la construcción
de ventajas competitivas; c) la prevención de decisiones erróneas y costos de
oportunidad; d) la provisión de información y conocimiento calificado; e) la
identificación de megatendencias; f) la mejora de los sistemas de anticipación
gubernamentales; y g) el aumento del aprendizaje organizacional (Medina, 2020).
Teniendo en cuenta
los conceptos anteriores, las necesidades poco satisfechas por la escasa
planeación territorial y utilizando la capacidad de las herramientas de
prospectiva territorial al igual que la teoría del desarrollo regional y
sostenible, el presente documento intenta desplegar un modelo para resolver la
pregunta ¿Cuáles son los diseños prospectivos aplicados en el campo
territorial? que induzca al desarrollo económico, social, político y ambiental
de los municipios de la zona de frontera colombo – ecuatoriana en el sur departamento
de Nariño para el año 2.040.
La zona de frontera
La zona de frontera
con el Ecuador, ubicada al sur del Departamento de Nariño en Colombia compone
13 municipios y posee una extensión de 4.894 Km2 que equivalen al
14.07% del área total del territorio (Gobernación de Nariño,
2020). Su población es de 269.170 (DANE, 2022). En el sector agropecuario subsiste su principal
actividad económica, aunque también se destaca la actividad comercial y
artesanal.
Históricamente, los
municipios de la zona de frontera sostienen relaciones comerciales con el
Ecuador, existiendo una dependencia funcional específicamente en el corto plazo
por la volatilidad de la tasa de cambio (Cámara de comercio de
Ipiales, 2020). La falta de una planeación
económica y social gubernamental a largo plazo, mantiene una escasa
industrialización y deficiente infraestructura (Cámara de Comercio de
Ipiales, 2022), aunado a esto, existen problemas de fortalecimiento de
habilidades de tipo técnico del capital humano, alta informalidad laboral, baja
asociatividad y migración que no contribuyen al crecimiento económico y al
desarrollo empresarial (Terán, 2020).
Figura 1: Mapa zona de frontera del Departamento de Nariño
Fuente: Elaboración propia
Marco teórico
Prospectiva territorial
La prospectiva
territorial es un instrumento estratégico utilizado para el análisis de futuro
de un territorio determinado (Medina y Ortegón, 2006), su aplicación ayuda a la comprensión de los cambios
estructurales de coyuntura que soportan los territorios e incentivan la cultura
de la previsión de los actores sociales, políticos y económicos (Godet y Durance, 2009), por medio de la gestión de agendas regionales, planes
de desarrollo y de ordenamiento territorial donde se organizan los recursos, la
población para el desarrollo sostenible, la calidad de vida, el cuidado del
medio ambiente y la seguridad humana (Mera, 2015). Además, la prospectiva territorial moviliza al Estado,
el sector productivo, academia y sociedad civil para el diseño de escenarios de
futuro (Mojica, 2008).
Por su parte Espinoza
(2006) y Fernández (2011), afirman que la prospectiva territorial es un proceso de
carácter social, participativo y se enfoca en la gestión de visiones a largo
plazo estimulando la toma de decisiones más eficiente para los retos del
territorio. Para ello, la prospectiva
debe apoyarse en el conocimiento desarrollado por actores locales que mediante
su reflexión participativa suscita la creación de proyectos (Godet et al., 2000), diseñando
diferentes imágenes de futuro, con la identificación de escenarios posibles,
probables y deseables en territorios con sistemas complejos, dinámicos y con
capacidad organizativa (Papagno y Vitale, 2019).
En los estudios de
prospectiva territorial, existe un proceso que lleva a resultados importantes,
su enfoque es global, aborda un territorio físico y humano que se transforma en
su espacio de estudio, ello faculta el diseño de escenarios y estrategias mediante
métodos y herramientas para alimentar la eficiencia de las políticas públicas y
planes de desarrollo a mediano y largo plazo (Vitale et al., 2016).
En la prospectiva
territorial, el diseño de escenarios futuros configuran opciones de territorio
que contienen interacciones pasadas y presentes; el protagonismo actual de los
diferentes actores, prácticas colectivas y la incidencia de variables externas (Salas, 2013).
La puesta en marcha
de los ejercicios de prospectiva territorial, impulsan algunas actividades
clave que justifican su accionar, entre ellas se tiene, el conocer las
tendencias a largo plazo y como interactuar mediante estrategias con las
políticas públicas, crear redes que comprendan retos y oportunidades que se
pueden presentar y facilitar una cultura de la prospectiva en la sociedad e
instituciones encaminada a organizar el futuro (Miles et al., 2003).
Desarrollo Sostenible
Tanto Giddings et al.(2002) como
Anghel et al.(2014), argumentan que el desarrollo sostenible satisface
necesidades del presente sin comprometer la capacidad de las generaciones
futuras para compensar las suyas desde los enfoques social (Fernández y Gutiérrez,
2013), económico (Lehtonen, 2004) y ambiental (Rauch, 2002), hacia la realización de un Estado deseable, alcanzable
con acciones coordinadas y planificadas.
Como complemento a lo
anterior, Fernández y Cervantes (2019), establecen que el proceso de desarrollo sostenible
enfoca a las sociedades a mejorar su calidad de vida, genera una dinámica
objetiva entre los aspectos fundamentales que la componen y cuidan el entorno
ambiental cuya enseñanza debe pasar a las siguientes generaciones.
El desarrollo
sostenible está ligado a la incorporación de un modelo eficaz en el plano
económico, equitativo en lo social y respetuoso en lo ambiental con algunos
objetivos transversales como: la lucha contra el cambio climático, el desarrollo
humano y modelos de producción – consumo responsables (Destatte y Durance, 2010).
De acuerdo con Andersen y Andersen (2017), el desarrollo puede ser sostenible e inclusivo a través
de la creación de iniciativas que ayudan a la reducción de la desigualdad, la
redistribución de activos o en la participación que los diferentes actores
puedan tener en cambios políticos,
sociales y económicos.
El desarrollo
sostenible es un objetivo de carácter general, deseable y posible de alcanzar
en el largo plazo, a su vez posee un gran sentido de acción sobre todo de la
política, su resultado está ligado con la prospectiva como una herramienta
básica para la obtención de la sostenibilidad. Su relación es reciente,
identificándose en el trabajo de Meadows et al.,
(1972) donde se evidencia la preocupación por el futuro a largo
plazo, el análisis de sistemas multidisciplinarios complejos y la modelización
para la consecución de estrategias para la acción (Destatte, 2010).
En cuanto a la nueva
estructura de desarrollo internacional, en el año 2015 las Naciones Unidas
aprueban en la 70o asamblea
general la agenda 2.030 para el desarrollo sostenible como punto de referencia
para el crecimiento global (Lalama y Bravo, 2019).
Los 17 objetivos de
desarrollo sostenible (ODS) se enfocan teóricamente en dar una respuesta a la
desigualdad y pobreza extrema como ejes fundamentales de múltiples dimensiones (Gómez, 2017).
Desarrollo Regional
De acuerdo con Nijkamp y Abreu (2009), el desarrollo regional se refiere a la dinámica del
crecimiento económico, tasas de pobreza, tasas de desempleo, acceso a servicios
públicos, esperanza de vida, alfabetización, entre otros; que una región o un
conjunto de regiones tienen en un tiempo determinado.
La medición del
desarrollo regional, está definida por una gran cantidad de factores, entre
ellos, la abundancia de recursos naturales, mano de obra calificada,
disponibilidad financiamiento y acceso al capital, inversiones directas,
cultura, empresarismo, infraestructura, el sistema público o tecnología (Soja, 2009).
De manera pedagógica,
el desarrollo regional aborda dos características, la primera, es el problema
de la asignación óptima y utilización geográfica de los recursos enfocados a la
valorización de la producción (Romero et al., 2012). La segunda,
trata de ayudar a equilibrar las políticas públicas para establecer una
asignación eficiente y provocar el crecimiento de la economía (Alarcón y González, 2018).
Metodología
Para afianzar el
modelo de prospectiva territorial, es importante considerar el apoyo que
brindan los lineamientos para la construcción de políticas públicas. La
prospectiva no tiene intención de reemplazar los procesos y prácticas que se
generan, sino enriquecer los temas estratégicos, de manera que el diagnóstico,
su formulación e implementación se fortalezca de métodos y herramientas de
anticipación de futuros (Departamento Nacional de
Planeación, 2021).
La metodología
prospectiva, anticipa representaciones de futuro y se enfoca en brindar el paso
a paso para su logro y consolidación (Godet, 2002). El enfoque mixto
de la presente investigación facilita el logro de un alcance descriptivo y
argumentativo, con datos cuantitativos tratados e interpretados y a su vez
descritos cualitativamente bajo concepciones de intereses, motivaciones,
actitudes, conocimiento y valores de los actores que intervienen en el estudio (Miklos et al., 2013).
Además, el artículo
incluye herramientas de prospectiva como talleres (Dueñas et al., 2019), método de Matriz de Impactos cruzados y multiplicación
para la clasificación (MICMAC) (Godet y Durance, 2009), método de Actores, Objetivos, Resultados de Fuerza (MACTOR)
(Quinteros y Hamann, 2017), que ayudan a la definición de los problemas e
identificación de las causas y consecuencias;
de igual manera, se desarrolla el método Delphi (González et al., 2014), construcción de escenarios (Forigua, 2018), ejes de Peter Schwartz (Schwartz y Medina, 2011) y Matriz de Importancia y Gobernabilidad (IGO) (Gándara et al., 2014), aplicados a proyectar algunas alternativas de
prospectiva territorial adaptable a la política pública.
Es muy importante
señalar que los métodos y herramientas que se utilizan en la presente
investigación, también fueron implementados en diferentes estudios de carácter
prospectivo para construir escenarios deseables; de los cuales, se pueden
mencionar los siguientes: la generación de orientaciones estratégicas para el
territorio (Corrales et al., 2016); diagnósticos estratégicos mediante la implementación de
planes de acción (Salas y Campos, 2016); la construcción de modelos de desarrollo local con
especialización de factores para la competitividad de los municipios (Bravo y González, 2014); prospectiva
tecnológica para el desarrollo regional (Nagimov et al., 2018), entre otros.
Por otra parte, la
investigación se proyecta para el año 2.040 porque se considera que es un
tiempo prudencial para observar los resultados de la implementación del modelo
a largo plazo, el cuál fomenta la visión estratégica de la región, configura y
adapta a los procesos estructurales los grandes ejes y lineamientos que
enmarcan el presente con mejores decisiones (Gutierrez, 2022), ello con la expectativa de superar la visión a corto
plazo de los nuevos planes y modelos de desarrollo de los 13 municipios de la
zona de frontera.
Colaboradores/ expertos
Para la elección de
los colaboradores o expertos de la investigación se realizó una elección a
través de un muestreo no probabilístico por conveniencia, el cual permite elegir
casos por su relevancia, accesibilidad, proximidad y que acepten ser incluidos
en el estudio (Otzen y Manterola, 2017). Por tanto, se seleccionaron 30 personas con diferentes
cargos de responsabilidad en la administración pública y privada, entre ellos,
alcaldes, autoridades militares, líderes empresariales, académicos,
profesionales, comerciantes, población perteneciente a distintos grupos de la
sociedad civil y diferentes disciplinas de los 13 municipios de la zona de
frontera. Todos ellos preocupados por el
desarrollo y futuro del territorio.
En la recolección de
información se utiliza el método Delphi, su elección se justifica por algunos
motivos que tienen que ver con el tratamiento de datos que requieren adoptar
las opiniones de los colaboradores/expertos para dar profundidad un tema
específico (Gallego, 2011), además, el método permite el anonimato de los
colaboradores, al igual que el aporte de opiniones que divergen, convergen y
enriquecen la discusión (González et al., 2014). Se realizaron cuatro rondas, dos de preguntas a través
del envío de cuestionarios en forma individual o por correo electrónico que
permitió la definición de las variables del sistema y posteriormente, dos
rondas donde se calificaron las herramientas de prospectiva para la obtención
de escenarios.
Además, se obtuvo información
secundaria sobre prospectiva territorial, desarrollo regional y sostenible en
bases de datos de carácter científico como Web of Science, Scopus y Scholar. Por otra parte, para el desarrollo del contexto de
la zona de frontera se consultó documentos en bases de instituciones del
gobierno (Departamento Nacional de Estadística, Departamento Nacional de
Planeación, planes de desarrollo municipales) y en organizaciones de carácter privado
y mixto (Agencia de Desarrollo Local, Confecámaras, Cámara de Comercio de
Ipiales, universidades).
Resultados
Análisis estructural
Con la utilización de
algunas fuentes secundarias, se determinan factores del entorno y se relacionan
con variables que afectan tanto positiva como negativamente el desarrollo. A
partir de ese momento, se esboza el problema y la necesidad a satisfacer con
actores relevantes del sistema. Con lo
anterior, se identifica que el problema general es: existencia de deficientes
políticas públicas al momento de facilitar el desarrollo regional sostenible en
los municipios de la zona de frontera colombo – ecuatoriana en el sur del departamento
de Nariño. Mediante la participación de los colaboradores/expertos, en las dos
primeras rondas se identifican 27 variables relacionadas con problemas
estructurales de la región, distribuidas en las siguientes categorías:
infraestructura, innovación, empleo, comercio internacional, educación,
servicios públicos, desarrollo económico y seguridad (Tabla 1)
Tabla 1: Factores/variables clave (F/V)
|
Categoría
|
Factores/ Variables
|
Código
|
Número F/V
|
|
Infraestructura
|
Adecuación
y terminación vía 4G Rumichaca - Pasto
|
Via4G
|
1
|
|
Mejoramiento Vías Terciarias -
Conexión intermunicipal fronteriza
|
VíasTercia
|
2
|
|
Interconexión
eléctrica - eficiente abastecimiento de energía
|
Intercon
|
3
|
|
Mecanismo de generación y
transporte de energías renovables y limpias
|
Energiaren
|
4
|
|
Suministro de Fibra óptica
|
Fibra
|
5
|
|
Construcción Vía 4G Cali (Valle del Cauca) - Rumichaca
(Nariño)
|
4GCauNar
|
6
|
|
Mayor Cobertura y capacidad del
puerto Aéreo
|
Aeropuert
|
7
|
|
Adecuación Aeropuerto Internacional de Carga San Luis
(Ipiales)
|
AerSanLuis
|
8
|
|
Innovación
|
Acceso a ciencia, tecnología e
innovación
|
C+T+I
|
9
|
|
Transferencia tecnológica e
intercambio binacional de conocimientos
|
Transtecno
|
10
|
|
Ampliación del uso de espectro
radioeléctrico para servicios móviles en la zona de frontera
|
Móviles
|
11
|
|
Incentivos para el desarrollo
de actividades empresariales hacia los negocios inclusivos
|
Negociosin
|
12
|
|
Empleo
|
Políticas de incentivos para
nuevas fuentes de trabajo
|
Trabajo
|
13
|
|
Auge del contrabando
intrafronterizo
|
Contraband
|
14
|
|
Comercio internacional
|
Cluster Comercial de la
Frontera
|
Clustercom
|
15
|
|
Comercialización directa entre
productores y consumidores de la frontera
|
Comerciali
|
16
|
|
Transporte internacional de Carga
|
Transporte
|
17
|
|
Educación
|
Alfabetización digital e I + D
|
Digital
|
18
|
|
Servicios públicos
|
Eficiencia en la prestación de
servicios públicos
|
Servicios
|
19
|
|
Desarrollo económico
|
Ampliación de Cluster Lácteo a
Municipios fronterizos del Ecuador
|
Clusterlac
|
20
|
|
Implementación del Clúster
Turístico fronterizo Binacional
|
Clustertur
|
21
|
|
Plan de desarrollo enfocado en
el equilibrio de ecosistemas ambientales, desarrollo social y económico binacional
|
Plandesarr
|
22
|
|
Incentivos para el desarrollo
de proyectos de responsabilidad social y ambiental
|
Responsoci
|
23
|
|
Inestabilidad de políticas
públicas
|
Polpública
|
24
|
|
Políticas públicas
comprometidas con los ODS
|
ODS
|
25
|
|
Seguridad
|
Economía Ilegal
|
Ilegal
|
26
|
|
Políticas de seguridad
ciudadana
|
Seguridadc
|
27
|
Fuente:
Elaboración propia
Las 27 variables
fueron estimadas por el software MICMAC estableciendo un análisis estructural
del sistema (Godet et al., 2000). El resultado de la estimación derivó en la
identificación de variables estratégicas de mayor influencia y dependencia (Camelo y Treviño, 2014). Es necesario añadir, que la lista de variables
obtenidas fue validada en una de las rondas con asistencia de 30 participantes.
Figura 2: Matriz de influencia directa y dependencia
Fuente: Elaboración propia
En el plano
cartesiano de la figura 2, se indica la clasificación de las 27 variables del
sistema, además, de evidencia el grado de dependencia (abscisas) y de
influencia (ordenadas). Los factores que cumplen estas dos características
están ubicados en el cuadrante superior derecho. Estas variables son las más importantes y
esenciales para la construcción de escenarios (Chung, 2018). Por tanto, las
variables resultantes estratégicas del sistema son catorce y se reparten en 5
categorías, ellas son:
1.
Infraestructura
F/V1) Falta de adecuación y terminación vía 4G Rumichaca – Pasto
F/V4) Establecimiento de un mecanismo de generación y transporte de
energías renovables y limpias
F/V6) Falta Construcción Vía 4G Cali (Valle del Cauca) - Rumichaca (Nariño)
F/V7) Falta mayor cobertura y capacidad del puerto aéreo
F/V8) Baja adecuación del aeropuerto internacional de Carga San Luis
(Ipiales)
2. Innovación
F/V9 Difícil acceso a ciencia, tecnología e innovación
F/V10 Baja transferencia tecnológica e intercambio binacional de
conocimientos
F/V11 Falta ampliación del uso del espectro radioeléctrico para servicios
móviles
3. Comercio Internacional
F/V15 Inexistente cluster comercial de la frontera
F/V17 Falta políticas claras para el transporte internacional de carga
4. Educación
F/V18 Falta alfabetización digital e I+D
5. Desarrollo económico
F/V20 Ampliación de Cluster Lácteo a Municipios fronterizos del Ecuador
F/V21 Falta implementación del cluster turístico
F/V25 Inexistentes políticas públicas comprometidas con los ODS
El análisis
estructural realizado por los colaboradores/expertos también arroja la posición
de las variables restantes y su influencia dentro del sistema. Es necesario
destacar que cuánto más mejora el estado de cada variable estratégica, más
positivo es su impacto en los factores de enlace o claves.
Por tanto, se observa
en el cuadro inferior derecho que existen algunos factores muy dependientes de
otras variables, sus estados no van a afectar el sistema de estudio, es decir,
sus efectos pueden pasar desapercibidos (Chung, 2018). Por otra parte, en el cuadro superior izquierdo se
encuentran las variables determinantes de entrada, condicionan la dinámica del
sistema, lo explican en su conjunto, pero las acciones no tienen mucha
gobernabilidad (Chalapud, 2022). En cambio, el cuadrante inferior izquierdo contiene las
variables autónomas que sólo interactúan en casos especiales, a veces están
constituidas por información de tendencias pasadas o que no impactan o
gobiernan a las demás (Camelo y Treviño, 2014).
Análisis de Actores
La identificación de
actores permite establecer las relaciones de poder que impactan el
comportamiento de las variables clave (Camelo, 2014). Después del
análisis estructural se procede a indagar a los colaboradores/expertos obteniendo
una lista de 52 actores clasificados en diferentes categorías según sus
actividades como: actores del sector público, academia, sociedad civil y sector
empresarial (Figura 3).
La lista definitiva
de actores (28) se obtuvo aplicando el software MACTOR (Godet, 2007), bajo el entorno de unas categorías comunes resultantes
del análisis estructural; ellas son: 1. Infraestructura; 2. Innovación; 3.
Comercio internacional; 4. Educación; 5. Desarrollo económico.
La tabla 2 muestra la
incidencia de cooperación de los actores del sistema y su relación con las
variables clave, al igual que las categorías comunes. Cómo se observa, los colaboradores/expertos
realizaron una calificación de 1 a 10 para determinar el grado de cooperación
más alto, se determina entonces, que quienes sobrepasan la media (90,6), son
los actores que más incidencia tienen en la consolidación de los factores y su
relación con los ODS (9 de 17 ODS), ellos son: ODS 9 industria, innovación e
infraestructura; ODS 7 Energía asequible y no contaminante; ODS 8 trabajo
decente y crecimiento económico; ODS 10 reducción de las desigualdades; ODS 11
ciudades y comunidades sostenibles; ODS 17 alianzas para lograr los objetivos;
ODS 4 educación de calidad; ODS 12 producción y consumo responsable y ODS 15
vida de ecosistemas terrestres. La
información determina la misión de los actores, su grado de colaboración e
incidencia en el cumplimiento de los escenarios y objetivos.
Figura 3: Actores generales del sistema
Fuente: Elaboración propia con base de los resultados
Delphi
Tabla 2: Cooperación de actores del sistema con variables clave y ODS
Escenarios
Ejes de Peter Schwartz para
identificar escenarios hacia el desarrollo regional sostenible
Se establecen las
rondas de consulta para que los colaboradores/expertos relacionen los actores
con las variables clave y a su vez determinen los escenarios. Para reflexionar
sobre el desarrollo regional sostenible a 2.040, es necesario condicionar
diversas posibilidades, identificar riesgos y oportunidades en torno al futuro.
Para ello, se utiliza
el método de ejes de Peter Schwartz, donde se perciben hipótesis de futuros que
se diseñan con énfasis en asuntos más estratégicos (Noguera, 2009). Una vez se
obtiene el análisis estructural y de actores es necesario, representar la
información en un plano cartesiano (Figura 4), donde cada cuadrante simboliza
diferentes contextos donde se tiene en cuenta la lógica de los escenarios y sus
ejes.
El primer escenario
(cuadrante superior derecho) se denomina escenario apuesta, relaciona políticas
públicas eficientes e influencia en infraestructura, ciencia, tecnología,
comercio e innovación. El segundo
escenario (cuadrante inferior derecho) y cuarto escenario (cuadrante superior
izquierdo) desarrollan contextos deficientes políticas públicas que no
sostienen una infraestructura desarrollada al igual que para influir de manera
positiva las exigencias del desarrollo en ciencia, tecnología, comercio e innovación.
El tercer escenario (cuadrante inferior izquierdo) es pesimista en la gestión
de los actores y no conlleva al desarrollo regional sostenible.
Es necesario destacar
que, de un total de 27 variables, se generan 14 ideas que se relacionan con las
variables clave estratégicas arrojadas por el análisis estructural, lo que
representa un 52% del total de factores. Esto determina que el ejercicio realizado
se enriqueció de opiniones positivas para consolidar el modelo de escenarios de
desarrollo regional sostenible de los municipios de zona de frontera a 2.040.
Figura 4: Ejes de Peter Schwartz
Fuente: Elaboración propia
Las interacciones
sistémicas generan riqueza interpretativa para planear los escenarios
pertinentes a largo plazo (Higdem, 2014). La Tabla 3, indica
el escenario apuesta derivado de dicha interacción entre los colaboradores/expertos
y su considerada relación con los actores, variables clave y los ODS. La
política pública por formularse en diversos planes y programas de los 13
municipios está supeditada a las variables clave, ya que estas representan una
respuesta de carácter estratégico, coherente y viable para dar solución a largo
plazo al problema de desarrollo regional sostenible en la zona de frontera.
Cada factor o
variable clave está sujeta a diversos actores que en su misionalidad cuentan
con las herramientas necesarias y correspondientes para su cumplimiento de
acuerdo con la visión representada por los objetivos y las estrategias
formuladas. El escenario apuesta
estimula la concreción de diversas variables y la actuación de instituciones
relevantes como componente esencial del estudio.
El escenario apuesta
a 2.040, se elabora en el eje (+) políticas públicas eficientes (+)
infraestructura, ciencia, tecnología, comercio e innovación; abarca 14
factores/variables clave y 28 actores influyentes del sistema unidos a dos
criterios principales:
1. La construcción de
acuerdo con los cambios económicos, sociales, políticos y ambientales de la
región y,
2. Determinar las
mejores opciones en cuanto a la elaboración e hipótesis, tendencias de las
variables y contribución de los actores en su desempeño hacia el desarrollo
regional sostenible a 2.040.
Tabla 3: Relación del
escenario apuesta con actores, variables clave y ODS
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ODS
|
FACTOR /VARIABLE
|
ACTOR
|
ESCENARIO APUESTA 2.040
(+) Políticas públicas eficientes y (+)
Infraestructura, ciencia, tecnología, comercio e innovación
|
|
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1. F/V1
2. F/V6
3. F/V7
4. F/V8
|
- Administraciones municipales
- Ministerio de transporte de Colombia
- Aeronáutica civil
- Agencia nacional de infraestructura
- Viceministerio de infraestructura
|
En el contexto del año 2.040, la finalización de la vía
4G Rumichaca – Pasto y la construcción de la doble calzada Rumichaca – Cali
trajo competitividad a la región, disminución de costos de transporte y
exportación de los principales productos industriales por el puerto de
Buenaventura (Valle del cauca) y Tumaco (Nariño). De igual manera, la adecuación
del aeropuerto San Luis y la puesta en marcha del terminal aéreo
internacional de carga, generó a tractivo para la inversión nacional y
extranjera con métodos logísticos y organizacionales de primer orden. Lo anterior se tradujo en un desarrollo
industrial del agro en zonas francas y especiales para la exportación,
ubicadas en lugares estratégicos de los 13 municipios de la zona de frontera
con el Ecuador.
|
|
|
5. F/V21
|
- Alcaldías municipales
- Gobernación de Nariño
- Viceministerio de desarrollo empresarial
- Viceministerio de turismo
- Coordinación de planificación y desarrollo
sostenible del turismo
- Servicio Nacional de
Aprendizaje (SENA)
- Instituciones universitarias
- iNNpulsa
- Fondo Nacional de Turismo (FONTUR)
- Cámara de Comercio de Ipiales
- Juntas de acción comunal
- Oficina departamental de turismo
- Departamento Nacional de Planeación
|
Con respecto a la consolidación
de los cluster, es importante mencionar el auge que se generó con la
implementación y puesta en marcha del cluster turístico regional en los 13
municipios de la zona de frontera de Nariño con el Ecuador. Este espacio
geográfico mejoró la eficacia del sector público para la identificación de
objetivos de mejoramiento de infraestructura y capacitación al talento
humano, fomentó la generación de empleo, la actividad económica y los
entornos de los diferentes activos turísticos identificados en cada
municipio. Se cuenta con un amplio catálogo
turístico de aventura, religioso, cultural y ambiental. Las rutas son muy atractivas para
extranjeros, sobre todo por la experiencia que ofrecen.
|
|
|
6. F/V15
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- Alcaldías municipales
- Gobernación de Nariño
- Viceministerio de Comercio Exterior
- Dirección de relaciones comerciales
- Viceministerio de Desarrollo empresarial
- Cámara de comercio de Ipiales
- Departamento Nacional de Planeación
|
Por otra parte, el cluster comercial de la frontera que
se implementó, trajo consigo el aumento de la capacidad de innovación
empresarial y comercial, de igual manera que un incremento de la
productividad y reducción de costos.
La zona de frontera con el Ecuador se sitúa como una de las más
productivas de Latinoamérica.
|
|
|
7. F/V20
8. F/V10
|
- Alcaldías municipales
- Gobernación de Nariño
- Viceministerio de Comercio Exterior
- Dirección de relaciones comerciales
- Viceministerio de Desarrollo empresarial
- Cámara de comercio de Ipiales
- Departamento Nacional de Planeación
|
La ampliación del cluster
lácteo a municipios fronterizos del Ecuador, convirtió esta iniciativa como
de carácter binacional, estableciendo una franja productiva de derivados
lácteos competitivos a menor precio e incremento de calidad, lo que facilita
el intercambio binacional de conocimientos y proporciona la transferencia
tecnológica entre academia y empresas de los dos países. Lo anterior ha permitido que la región
conocimiento e innovación en patentes.
|
|
|
9. F/V4
10. F/V11
|
- Gobernación de Nariño
- Centrales Eléctricas de Nariño (CEDENAR)
- Ministerio de Minas y Energía
- Corporación autónoma regional de Nariño
(CORPONARIÑO)
- Viceministerio de conectividad
- Cámara colombiana de informática y telecomunicaciones
- Cámara colombiana de informática y telecomunicaciones
|
De acuerdo con lo anterior, el mejoramiento empresarial
e industrial de la región estableció el aprovechamiento, generación y
transporte de energías renovables y limpias, lo que contribuyó a la
implementación de centros de producción energética y utilización de
tecnologías verdes, sobre todo en la implementación y el uso del espectro
radioeléctrico binacional para comunicación internacional gratuito entre
ciudadanos de Colombia y Ecuador.
|
|
|
11. F/V17
|
- Ministerio de transporte
- Dirección de relaciones comerciales
- Federación nacional de biocombustibles de
Colombia
|
La solución política brindada
para el transporte internacional de carga, trajo consigo la disminución de
costos, entrega segura y reducción de tiempos. El costo de embalaje disminuyó
un 50% y se amplió la red de cobertura y servicio. Los vehículos de carga y automóviles que
tienen características de consumo eléctrico pueden abastecerse de esta fuente
en las estaciones de los dos países sin ningún problema.
|
|
|
12. F/V9
13. F/V18
|
- Ministerio de educación Nacional
- Viceministerio de transformación digital
|
Con la colaboración de instituciones y empresas
globales, se establece el acceso a la ciencia, tecnología e innovación. Se imparte formación desde las
instituciones educativas y universidades asentadas en la región en aptitudes
digitales, innovación y desarrollo. Se
aprueban becas a estudiantes y profesionales que han decidido llevar su
conocimiento a la mejora técnica de productos y servicios y emprendimiento
con valor agregado.
La innovación de estos últimos posesiona a los
emprendedores de la región como generadores de riqueza, productividad y
rentabilidad.
|
|
|
14. F/V25
|
- Ministerio de Medio ambiente y desarrollo
sostenible
|
Las políticas públicas que se
generaron a través de programas y proyectos se fortalecieron en los planes de
desarrollo, estando acorde a los ODS como fuente fundamental del crecimiento
económico de los 13 municipios.
|
Fuente:
Elaboración propia con base de los resultados Delphi
El modelo de
escenarios formulados corresponde al escenario apuesta en el horizonte 2.040. Su
aporte a los ODS determina la conexión que tienen las políticas públicas
locales y su relevancia al momento de su cumplimiento. Es importante mencionar que las variables
clave y actores son relevantes en la creación de los escenarios, sus
alternativas y misión a cumplir ayudan a la anticipación y la observancia de
tendencias a Largo plazo.
Estrategias
Para la construcción de estrategias y
facilitar la dirección hacia el escenario apuesta se utilizó el método de
importancia y gobernabilidad IGO (Gándara et al., 2014). Se sugieren las acciones
específicas a corto y mediano plazo para impulsar el escenario a largo plazo
abordando los ODS que se impactan.
Las estrategias, son acciones propuestas por
los colaboradores/expertos. La tabla 4 establece las estrategias para alcanzar
el escenario apuesta y el consenso según la importancia de la acción. Para ello, se distribuye una escala de
puntuación que va de 1 a 4, siendo 4 muy importante, 3 importante, 2 poco
importante y 1 sin importancia. Con
respecto al control o dominio que los actores tienen sobre cada estrategia, se
definió la gobernabilidad con la siguiente escala: 5 fuerte, 3 moderada, 1 débil y 0 Nulo (Mojica, 2008).
Tabla
4:
Matriz IGO
|
Estrategias
para la implementación del modelo de prospectiva territorial para el
desarrollo regional sostenible a 2.040
|
|
|
|
|
Gobernabilidad
|
|
No.
|
Acciones/Estrategias
|
Importancia
|
F
|
M
|
D
|
N
|
|
1
|
Acoplar al plan de
desarrollo nacional la gestión entre municipios y Estado, el presupuesto para
la negociación previa y la compra de terrenos para la terminación de la vía
4G Rumichaca – Pasto y verificar su cumplimiento con veedurías ciudadanas.
|
4
|
X
|
|
|
|
|
2
|
Aprobar el presupuesto por parte del Estado para la construcción de la
doble calzada Cali (valle del cauca) y Rumichaca (Nariño)
|
4
|
X
|
|
|
|
|
3
|
Establecer un cronograma
de actividades que permita fijar las fechas de realización de los estudios de
trazado de la doble calzada junto con las instituciones del orden nacional,
departamental y municipal.
|
3
|
|
X
|
|
|
|
4
|
Diseñar los componentes arquitectónicos para el
reacondicionamiento del Aeropuerto San Luis para mejorar la capacidad y la
ampliación para el aeropuerto internacional de carga.
|
2
|
|
X
|
|
|
|
5
|
Fortalecer la partida del presupuesto nacional para el fortalecimiento
del Aeropuerto San Luis como termina aéreo internacional de carga.
|
4
|
X
|
|
|
|
|
6
|
Fortalecer el diagnóstico del cluster turístico
regional para el diseño y presentación del proyecto general a las rutas de
conformación y reconocimiento ante el Ministerio e iNNpulsa.
|
3
|
|
X
|
|
|
|
7
|
Establecer un diagnóstico de actores pertenecientes al subsector
comercio de los 13 municipios de la zona de frontera para conocer sus
semejanzas, aptitudes y conformación del cluster comercial.
|
2
|
|
|
|
X
|
|
8
|
Gestionar la invitación a la cancillería de
Colombia y Ecuador para avalar el cluster lácteo binacional de la frontera y
lograr la incorporación de empresas lácteas ubicadas en el norte del Ecuador.
|
4
|
|
X
|
|
|
|
9
|
Incorporar el plan de desarrollo de transformación energética nacional
a los planes de desarrollo locales y establecer prioridades en el intercambio
de energías renovables y el mejoramiento del espectro radioeléctrico entre
Colombia y el Ecuador.
|
3
|
|
X
|
|
|
|
10
|
Propiciar un documento que permita respetar los
compromisos originados a través de la CAN en el transporte binacional de
mercancías y el abastecimiento de combustible entre los dos países.
|
2
|
|
|
X
|
|
|
11
|
Establecer el acceso a las TIC, la ciencia, tecnología e innovación
con la conformación del centro de logística digital de la frontera
|
2
|
|
|
X
|
|
|
12
|
Fortalecer por intermedio de los organismos de
educación nacional, departamental y municipal el uso de las experiencias
digitales desde las instituciones educativas, centros técnicos, tecnológicos
y universidades.
|
3
|
|
X
|
|
|
F: fuerte; M: moderada; D: débil; N: nulo.
Fuente: Elaboración
propia
Conclusiones
Se puede concluir
que, existen diversas herramientas de prospectiva territorial que permiten
crear escenarios y estrategias para el desarrollo regional sostenible. Las que se utilizaron en esta investigación
fueron: Delphi, Análisis estructural, MICMAC, MACTOR, escenarios, ejes de Peter
Schwartz e IGO.
Por otra parte, el
desarrollo regional sostenible, abarca la concreción objetiva de una dinámica
productiva, creativa, de procesos y crecimiento. La zona de frontera colombo – ecuatoriana del
sur del Departamento de Nariño requiere la formulación de políticas públicas
comprometidas para su desarrollo y a largo plazo.
Para ello, el modelo
de escenarios propuesto en esta investigación sugiere la intervención de
actores institucionales en áreas críticas como infraestructura, educación,
comercio internacional, empresarismo, transporte, empleo y medio ambiente.
Para lograr los
objetivos propuestos, es fundamental clasificar las estrategias en inmediatas,
retos y no urgentes, asignando recursos y priorizando acciones según cada área.
La colaboración entre los actores institucionales también es esencial para soluciones
más efectivas y sostenibles.
Las estrategias
inmediatas incluyen acciones como la gestión y generación de presupuesto para
obras de infraestructura, mientras que en las estrategias de reto se contempla
el fortalecimiento empresarial a través de clusters, la incorporación de
políticas en planes de desarrollo locales, educación y compromisos
binacionales. Asimismo, se sugieren estrategias no urgentes, tales como
estudios diagnósticos y arquitectónicos, fortalecimiento a largo plazo de las
TIC y el cumplimiento de los compromisos en transporte de carga.
Por último, todas las
acciones/estrategias derivadas para la implementación del modelo son
importantes porque promueven el equilibrio económico, social y ambiental de la
región, asegurando un progreso sostenible a largo plazo
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Notas
